MUSEO NACIONAL GUILLERMO VALENCIA – Naturaleza jurídica de su Junta Administradora / MUSEO NACIONAL GUILLERMO VALENCIA – Es un establecimiento público del orden nacional / MUSEO NACIONAL GUILLERMO VALENCIA – Régimen jurídico de los contratos, recursos y personal

La ley 80 de 1943 fundó en la ciudad de Popayán el Museo Guillermo Valencia para honrar la memoria del poeta, y le confirió a dicha institución la categoría de "nacional" según se lee en el título mismo de la ley. Igualmente consagró como Monumento Nacional la casa en donde vivió y murió el Maestro, y dispuso que allí quedaría establecido a perpetuidad su Museo personal (artículos 2º y 3º). Ordenó también erigir estatuas de Valencia, en cuyo pedestal se grabaría la leyenda "La República de Colombia a Guillermo Valencia" (artículo 4°). Además dispuso en el artículo 8° lo siguiente: "Los gastos que demande esta Ley serán por cuenta de la Nación". (...) La ley instituyó el "Museo Guillermo Valencia" y le creó un organismo para que lo dirigiera, la "Junta Administradora". Dicha institución pública obtuvo el reconocimiento de su personería jurídica por medio de la Resolución No. 241 de 1944 del Ministerio de Gobierno. Los elementos de origen legal expuestos hasta este punto indican con toda certeza que el Museo Guillermo Valencia, creado por la ley con recursos del tesoro nacional, es una entidad pública perteneciente al orden nacional, dotada de personería jurídica, patrimonio propio enteramente público y autonomía administrativa. (...)Puesto que el Museo Guillermo Valencia fue creado por la ley 80 de 1943 como un "establecimiento que se costea con fondos del tesoro nacional", siguiendo las expresiones del artículo 635 citado, es lo cierto que, de acuerdo con los mandatos de esta norma, en su organización y funcionamiento no se rige por las disposiciones del Código Civil sino por las reglas del derecho público. Debiendo seguirse estas reglas, se advierte que, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 7° del decreto 3130 de 1968, el Museo Guillermo Valencia es un establecimiento público del orden nacional que, a partir de la entrada en vigencia de dicha disposición,  está sujeta a "las normas para éstos previstas con las particularidades que contengan los actos de su creación", esto es, la ley 80 de 1943, sus estatutos y reglamentos, y lo dispuesto de manera general en las leyes para los establecimientos públicos nacionales, en particular las reglas establecidas para ellos en los artículos 70 a 81 de la ley 489 de 1998. (...) Como entidad descentralizada que es, el Museo tiene personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, atributos que ejerce de conformidad con las reglas establecidas en la ley 489 de 1998 para los establecimientos públicos. (...)En lo relativo al tipo de contratos o convenios que puede celebrar el Museo Guillermo Valencia con entidades públicas, tales contratos son los interadministrativos, mencionados en el parágrafo del artículo 14 de la ley 80 de 1993 y el artículo 2º-4-c de la ley 1150 de 2007. El Museo Guillermo Valencia también puede celebrar con la Nación o con entidades territoriales los convenios para la ejecución de planes y programas de que trata el artículo 107 de la ley 489 de 1998 y los convenios de desempeño previstos en el artículo 108 de la misma ley. En relación con los recursos económicos se advierte que, siendo el Museo Guillermo Valencia un establecimiento público, los bienes y recursos que maneja, esto es, el Museo declarado Monumento Nacional y los dineros que recibe del Ministerio de Cultura en desarrollo de un convenio interadministrativo para su administración y mantenimiento, según lo manifestado en la consulta, son públicos, y en tal carácter están sujetos al control fiscal de la Contraloría General de la República, conforme a lo establecido en el artículo 267 de la Carta Política. (...) Dado el carácter de establecimiento público que tiene el Museo Guillermo Valencia, las personas que a esta entidad se vinculen laboralmente tienen el carácter de empleados públicos, de conformidad con lo previsto en el artículo 5° del decreto 3135 de 1968.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1943 / DECRETO 3135 DE 1968 – ARTICULO 5

ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA – Es dinámica y está sujeta a todos los cambios organizacionales y funcionales que demanda la necesidad y conveniencia del Estado

Nada hay que sea definitivo o perpetuo en la estructura de la administración pública y que, por el contrario, es propio de su dinámica existencia el que esté sujeta a todos los cambios organizacionales o funcionales que demande la necesidad y conveniencia del Estado. La Constitución Política confiere al Congreso de la República la facultad de determinar, por medio de leyes, la estructura de la administración y, por esta vía, crear, fusionar, suprimir y reestructurar las entidades y organismos del Ejecutivo nacional (artículo 150 numeral 7 de la Constitución). Dispuso la Constitución en 1991 que las facultades para fusionar, suprimir y reestructurar serían asumidas por el Presidente de la República con sujeción a los principios y reglas generales que estableciera el legislador (artículo 189, numerales 15 y 16 de la Carta). Así las cosas, a partir de la ley 489 de 1998, el Presidente de la República ha asumido como facultad constitucional propia las funciones de suprimir y reestructurar toda entidad u organismo de la administración nacional mediante decreto. Posteriormente el artículo 2° de la ley 790 de 2002 lo habilitó para, por decreto también, fusionar entidades y organismos administrativos nacionales. Luego de esta evolución normativa permanece en cabeza exclusiva del legislador la facultad de crear, así como la de escindir, dado que esta implica un acto de creación. Lo expuesto permite contestar que el ordenamiento jurídico ofrece abundancia de instrumentos no solo para modificar la composición de la Junta Administradora del Museo Guillermo Valencia, sino para adoptar medidas de fondo en relación con la estructura, organización, funcionamiento y recursos del Museo Guillermo Valencia, dada su condición de entidad que forma parte de la Rama Ejecutiva nacional. Las reformas, que son a todas luces necesarias, permitirán al Museo Guillermo Valencia no sólo adaptarse a los principios de moderna gestión pública, sino a las reglas vigentes sobre organización general de la Rama Ejecutiva nacional, para que al menos se sepa cuál es el ministerio o departamento administrativo responsable de ejercer control de tutela sobre aquella entidad. En primer lugar podría el gobierno nacional evaluar la conveniencia de transferir el Museo Guillermo Valencia al municipio de Popayán, al departamento del Cauca, a la Universidad del Cauca o a alguna otra entidad del orden local o seccional, o si por el contrario encuentra preferible conservarle el carácter de establecimiento público nacional. De elegirse esta alternativa, el Presidente de la República podría reestructurar el Museo Guillermo Valencia mediante decreto, en aspectos que no impliquen alteración de su estructura orgánica, proveerle una organización administrativa y asignarle una planta de personal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 54 de la ley 489 de 1998. Sin embargo, según se desprende del análisis realizado en este concepto, la precariedad institucional del Museo Guillermo Valencia está referida a la indefinición de elementos esenciales de su estatuto jurídico, en lo tocante a su estructura orgánica, que sólo mediante ley se pueden determinar, tales como: el soporte presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la denominación, la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y el Ministerio o el Departamento Administrativo al cual estará adscrito o vinculado, todo ello de conformidad con el artículo 50 de la ley 489 de 1998.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 150 NUMERAL 7

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil doce (2012)

Radicado número: 11001-03-06-000-2011-00058-00(2072)

Actor: MINISTERIO DE CULTURA

La Ministra de Cultura formula a la Sala una consulta acerca de la naturaleza jurídica y el régimen jurídico del Museo Guillermo Valencia establecido en la ciudad de Popayán.

I. ANTECEDENTES

En la consulta se refieren los siguientes antecedentes:

1. La ley 80 del 29 de diciembre de 1943, "Por la cual se funda un Museo Nacional en la ciudad de Popayán y se honra la memoria de Guillermo Valencia" consagró como Monumento Nacional la casa del poeta, la cual pasó a llamarse "Museo Guillermo Valencia" (arts. 2º y 3º).

2. La misma ley creó una Junta Administradora del Museo, a la cual le concedió autonomía administrativa, le destinó una partida anual de diez mil pesos moneda legal ($10.000,oo) imputables al Presupuesto Nacional y ordenó la expedición de su personería jurídica, la cual le fue reconocida por medio de la Resolución No. 241 del 27 de noviembre de 1944 expedida por el Ministerio de Gobierno.

3. De conformidad con sus actuales Estatutos, aprobados mediante la Resolución No. 256 de 1964 dictada por el Gobernador del Departamento del Cauca, la función principal de esta Junta es la administración, mejora, conservación y vigilancia del Museo.

4. La Junta está conformada por las siguientes personas, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 5º de la ley 80 de 1943:

- El Gobernador del Departamento del Cauca, en representación de la Nación.

- El Arzobispo de Popayán.

- Un (1) miembro designado por el Consejo Directivo de la Universidad del Cauca.

- Dos (2) miembros designados por los hijos del Maestro Guillermo Valencia o sus descendientes legítimos.

5. El patrimonio y los recursos económicos de la Junta  son los siguientes:

- Los bienes  muebles (la colección) y el inmueble (la casa-museo) pertenecientes al Monumento Nacional. Sin embargo, se indica en la consulta que el inmueble está escriturado a nombre de la Junta, mientras que la colección es propiedad del Ministerio de Cultura, es decir, de la Nación.

- Los objetos personales, colecciones, muebles, trofeos y parte de la biblioteca que pertenecieron al Maestro Valencia y que sus hijos donaron para la fundación del Museo, lo cual significa que la donación fue hecha en favor de la Nación.

- Los auxilios departamentales y municipales que se decreten y las donaciones que hagan las personas jurídicas y naturales al Museo.

6. La Junta Administradora no cuenta con una estructura organizacional, ni con una planta de personal que le permita funcionar adecuadamente como un organismo de la Administración Pública (carece de las dependencias de apoyo de su gestión y de las áreas de administración, presupuesto, tesorería, control interno, etc.).

7. No hay claridad respecto de si tiene facultades para expedir actos administrativos y si se encuentra sometida tanto al control disciplinario de la Procuraduría General de la Nación como al control fiscal de la Contraloría General de la República.

8. En la actualidad, la Junta Administradora no recibe recursos directos del Presupuesto Nacional, al no estar jurídicamente identificada como una entidad adscrita al Ministerio de Cultura.

9. El Ministerio de Cultura tiene bajo su responsabilidad, conjuntamente con la Junta, la conservación tanto del inmueble como de la colección del Museo y, mediante un convenio interadministrativo, le transfiere anualmente a la Junta los recursos necesarios para su administración y mantenimiento. Con estos recursos se paga el salario de la persona que desempeña el cargo de auxiliar administrativo del Museo, el único cargo de la planta de personal, creado por la Junta mediante la Resolución No. 1 del 7 de noviembre de 1991, y los honorarios de los colaboradores.

10. El Presidente de la Junta Administradora del Museo Nacional Guillermo Valencia, mediante el oficio 138-MNGV del 23 de diciembre de 2011, recibido el 12 de enero de 2012, remitió a la Sala una fotocopia del oficio 137-MNGV de la misma fecha, dirigido a la Ministra de Cultura, sobre la presente consulta, en el cual señaló básicamente los siguientes puntos:

a. La participación de los miembros de la Junta siempre ha sido no remunerada.

b. Los descendientes legítimos del maestro Guillermo Valencia "no están siendo financiados, ni están a cargo del presupuesto del Ministerio de Cultura, y no gozan de prerrogativas y beneficios, diferentes a los de apoyar ad-honorem el funcionamiento del Museo".

c. Desde hace dos (2) años el Gobierno nacional, a través del Ministerio de Cultura, colocó un guardia de seguridad en el Museo.

d. No existen cargos de planta de personal para las funciones de tesorería, jurídica, control interno, etc. Estas funciones se desempeñan mediante contrato y con la supervisión de entidades públicas. Así, las labores de tesorería requieren de la aprobación del Tesorero de la Universidad del Cauca y las jurídicas cuentan con el apoyo de la Asesoría Jurídica de la Gobernación del Cauca.

La Ministra formula las siguientes PREGUNTAS:

"1. ¿Cuál es la naturaleza jurídica (privada, mixta o pública) de la Junta de Administración del Museo Nacional Guillermo Valencia creada mediante la Ley 80 de 1943?

2. ¿Cuál es el alcance de la autonomía para el manejo del Museo teniendo en cuenta la naturaleza misma de dicha Junta?

3. ¿De acuerdo con lo anterior, qué tipo de contratos o convenios puede celebrar esta Junta con Entidades Públicas?

4. ¿Cuál es el carácter de los recursos que maneja la Junta de Administración del Museo Nacional Guillermo Valencia?

5. ¿Puede la Junta Administradora o el Director del Museo hacer nombramientos remunerados con cargo a los recursos del Museo, teniendo en cuenta que de conformidad con la Ley de creación (art. 5) la Junta manejará ad honorem y autónomamente el Museo?

6. ¿Cuál es el carácter de las personas que se llegaren a vincular? ¿Trabajadores particulares? ¿Funcionarios públicos? ¿Trabajadores oficiales?

7. ¿Al no existir en el derecho colombiano obligaciones irredimibles, y al haber sido eliminados los auxilios de la Constitución Política de 1991, cómo deben entenderse esos aportes y gastos a perpetuidad que impone la Ley 80 de 1943 a cargo del Estado, a la luz de la nueva Constitución?

8. ¿De acuerdo con la Constitución Política de 1991, pueden conservarse los derechos que le fueron concedidos en su momento a los descendientes legítimos del Maestro Guillermo Valencia de continuar vinculados a su administración y con cargo al presupuesto del Ministerio de Cultura, con todas las prerrogativas y beneficios de que gozan?".

II. CONSIDERACIONES

A. Naturaleza jurídica de la Junta Administradora del Museo Guillermo Valencia

La ley 80 de 1943 fundó en la ciudad de Popayán el Museo Guillermo Valencia para honrar la memoria del poeta, y le confirió a dicha institución la categoría de "nacional" según se lee en el título mismo de la ley. Igualmente consagró como Monumento Nacional la casa en donde vivió y murió el Maestro, y dispuso que allí quedaría establecido a perpetuidad su Museo personal (artículos 2º y 3º). Ordenó también erigir estatuas de Valencia, en cuyo pedestal se grabaría la leyenda "La República de Colombia a Guillermo Valencia" (artículo 4°). Además dispuso en el artículo 8° lo siguiente: "Los gastos que demande esta Ley serán por cuenta de la Nación".

La ley 80 creó igualmente la Junta Administradora del Museo en los siguientes términos:

"Artículo 5º.- Créase una Junta de cinco (5) miembros, integrada por el Gobernador del Cauca, quien representará a la Nación; por un miembro designado por el Consejo Directivo de la Universidad del Cauca; por el Arzobispo de Popayán y por dos miembros designados por los hijos legítimos del Maestro Guillermo Valencia o por sus descendientes legítimos, Junta que obtendrá su personería jurídica, dictará su reglamento, nombrará tesorero y manejará ad honorem y autónomamente el Museo.

La Junta Administradora del 'Museo Guillermo Valencia', así constituida, intervendrá en todo lo relacionado con la ejecución de esta Ley. El Museo creado por esta Ley y la casa y el parque a que ella se refiere, se destinarán exclusivamente a honrar la memoria de Guillermo Valencia, y en ningún caso podrá habitar en dicha casa persona alguna distinta de quien nombre la Junta Administradora para su guarda y cuidado ni celebrarse en ella actos distintos de los que se relacionen directamente con el Maestro Valencia y sean para honrar su memoria".

La ley instituyó el "Museo Guillermo Valencia" y le creó un organismo para que lo dirigiera, la "Junta Administradora". Dicha institución pública obtuvo el reconocimiento de su personería jurídica por medio de la Resolución No. 241 de 1944 del Ministerio de Gobierno.

Los elementos de origen legal expuestos hasta este punto indican con toda certeza que el Museo Guillermo Valencia, creado por la ley con recursos del tesoro nacional, es una entidad pública perteneciente al orden nacional, dotada de personería jurídica, patrimonio propio enteramente público y autonomía administrativa.

Ahora bien, habiendo sido creado dicho Museo en el año de 1943, vino a ser, con la reforma administrativa de 1968, una de esas instituciones de carácter público cuya naturaleza jurídica no estaba claramente definida en la ley, y que debían ajustarse a la nomenclatura uniforme desde entonces establecida para todas las entidades y organismos de la Rama Ejecutiva nacional. Puesto que esta entidad no fue reestructurada en aquella oportunidad, de manera especial y directa, para encuadrarla en alguna de las categorías creadas para toda la Rama Ejecutiva nacional, quedó dentro de las previsiones del artículo  7° del decreto 3130 de 1968, "Por el cual se dicta el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional", que trata "De las instituciones o fundaciones creadas por la ley" según reza su título, el cual dispuso:

ARTICULO 7°. DE LAS INSTITUCIONES O FUNDACIONES CREADAS POR LA LEY. Las Fundaciones o Instituciones de Utilidad común existentes, creadas por la ley o con autorización de la misma, son Establecimientos Públicos, y se sujetarán a las normas para éstos previstas con las particularidades que contengan los actos de su creación.

Observa la Sala que el artículo 7° del decreto 3130 no tuvo por objeto exclusivo a las fundaciones e instituciones de utilidad común de que trata el Código Civil en el Título XXXVI, artículo 633 y siguientes, sino a las instituciones o fundaciones que hubiere creado la ley, exclusivamente con recursos públicos del tesoro nacional, puesto que las equiparó de una vez a establecimientos públicos. Esta norma es concordante con el artículo 635 del Código Civil, que dice:

Artículo 635. Las sociedades industriales no están comprendidas en las disposiciones de este título; sus derechos y obligaciones son reglados, según su naturaleza, por otros títulos de este Código, y por el Código de Comercio.

Tampoco se extienden las disposiciones de este título a las corporaciones o fundaciones de derecho público, como los establecimientos que se costean con fondos del tesoro nacional."

Puesto que el Museo Guillermo Valencia fue creado por la ley 80 de 1943 como un "establecimiento que se costea con fondos del tesoro nacional", siguiendo las expresiones del artículo 635 citado, es lo cierto que, de acuerdo con los mandatos de esta norma, en su organización y funcionamiento no se rige por las disposiciones del Código Civil sino por las reglas del derecho público. Debiendo seguirse estas reglas, se advierte que, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 7° del decreto 3130 de 1968, el Museo Guillermo Valencia es un establecimiento público del orden nacional que, a partir de la entrada en vigencia de dicha disposición,  está sujeta a "las normas para éstos previstas con las particularidades que contengan los actos de su creación", esto es, la ley 80 de 1943, sus estatutos y reglamentos, y lo dispuesto de manera general en las leyes para los establecimientos públicos nacionales, en particular las reglas establecidas para ellos en los artículos 70 a 81 de la ley 489 de 1998.

B. Autonomía administrativa, régimen de contratación y carácter de sus recursos

La consulta inquiere también sobre el alcance de la autonomía administrativa del Museo Guillermo Valencia, dirigido por su Junta Administradora, el tipo de contratos que puede celebrar con entidades públicas y el carácter de sus recursos económicos.

1. La autonomía del Museo está determinada, en primer lugar, por el acto de creación legal.  En efecto, el artículo 5º de la ley 80 de 1943 faculta a su Junta Administradora para dictar su propio reglamento[1] y manejar autónomamente el Museo. Adicionalmente, el Museo se rige por las reglas generales de organización de la rama ejecutiva nacional contenidas en la ley 489 de 1998, según lo dispuesto en el artículo 68 inciso segundo de dicha ley, que dice:

Las entidades descentralizadas se sujetan a las reglas señaladas en la Constitución Política, en la presente ley, en las leyes que las creen y determinen su estructura orgánica y a sus estatutos internos.

Como entidad descentralizada que es, el Museo tiene personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, atributos que ejerce de conformidad con las reglas establecidas en la ley 489 de 1998 para los establecimientos públicos, en particular el artículo 71 que dice:

ARTICULO 71. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA. La autonomía administrativa y financiera de los establecimientos públicos se ejercerá conforme a los actos que los rigen, y en el cumplimiento de sus funciones se ceñirán a la ley que los creó o autorizó y a sus estatutos internos; y no podrán desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los allí previstos ni destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en ellos.

2. En cuanto a régimen de contratación, el Museo está sujeto a lo dispuesto en el artículo de la ley 489 de 1998 que dice:

ARTICULO 81. REGIMEN DE LOS ACTOS Y CONTRATOS. Los actos unilaterales que expidan los establecimientos públicos en ejercicio de funciones administrativas son actos administrativos y se sujetan a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.

Los contratos que celebren los establecimientos públicos se rigen por las normas del Estatuto Contractual de las entidades estatales contenido en la Ley 80 de 1993 y las disposiciones que lo complementen, adicionen o modifiquen, sin perjuicio de lo dispuesto en las normas especiales.

En lo relativo al tipo de contratos o convenios que puede celebrar el Museo Guillermo Valencia con entidades públicas, tales contratos son los interadministrativos, mencionados en el parágrafo del artículo 14 de la ley 80 de 1993 y el artículo 2º-4-c de la ley 1150 de 2007.

El Museo Guillermo Valencia también puede celebrar con la Nación o con entidades territoriales los convenios para la ejecución de planes y programas de que trata el artículo 107 de la ley 489 de 1998 y los convenios de desempeño previstos en el artículo 108 de la misma ley.

3. En relación con los recursos económicos se advierte que, siendo el Museo Guillermo Valencia un establecimiento público, los bienes y recursos que maneja, esto es, el Museo declarado Monumento Nacional y los dineros que recibe del Ministerio de Cultura en desarrollo de un convenio interadministrativo para su administración y mantenimiento, según lo manifestado en la consulta, son públicos, y en tal carácter están sujetos al control fiscal de la Contraloría General de la República, conforme a lo establecido en el artículo 267 de la Carta Política.

Así mismo, si el Museo Guillermo Valencia llegare a recibir dineros u otros bienes provenientes del Departamento del Cauca o del Municipio de Popayán, es claro que por la naturaleza pública de estas entidades, tales recursos son igualmente de carácter público, y en tal caso y por dichos conceptos quedaría sujeta a control fiscal por parte de las respectivas contralorías departamental y municipal.

En este aspecto destaca la Sala que, de acuerdo con la información recibida, el Museo Guillermo Valencia no recibe recursos del Presupuesto Nacional, dado que no constituye una sección o subsección de éste, ni aparece mencionado allí como destinatario de un rubro presupuestal específico.

C. Régimen laboral de los servidores del Museo y remuneración

La consulta indaga si la Junta Administradora o el Director del Museo pueden hacer nombramientos remunerados "con cargo a los recursos del Museo" teniendo en cuenta que, de acuerdo con el artículo 5º de la ley 80 de 1943, la Junta manejará ad honorem y autónomamente el Museo, y si las personas que trabajan en este tienen el carácter de servidores públicos.

Sobre el aspecto laboral cabe indicar que la ley de creación tan solo faculta a la Junta para nombrar un tesorero y un vigilante (artículo 5º), y que el artículo 7º de sus estatutos le confiere al Director General la facultad de "Nombrar y remover libremente el personal subalterno del Museo" (literal a), que tiene muy limitadas posibilidades de aplicación debido a la precariedad presupuestal de la entidad y, en especial, a su incompleta configuración jurídica y precaria existencia dentro de la organización general de la administración nacional.

La estipulación legal relativa a que el manejo autónomo del Museo se realizará ad honorem, debe entenderse dirigida a los miembros de la Junta, mas no a quienes desempeñen actividades de naturaleza laboral en dicha institución.

Dado el carácter de establecimiento público que tiene el Museo Guillermo Valencia, las personas que a esta entidad se vinculen laboralmente tienen el carácter de de empleados públicos, de conformidad con lo previsto en el artículo 5° del decreto 3135 de 1968, el cual dispone:

"Artículo 5°. EMPLEADOS PÚBLICOS Y TRABAJADORES OFICIALES. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales."

La Corte Constitucional, en sentencia N° C-484 de 1995, declaró inexequible la frase que cerraba el primer inciso del artículo 5°, la cual decía: "En los estatutos de los Establecimientos Públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contratos de trabajo".

D. Los aportes del Presupuesto Nacional otorgados en virtud de la ley 80 de 1943

La consulta inquiere sobre cómo deben entenderse los gastos y aportes que impone la ley 80 de 1943 a la Nación en favor del Museo Guillermo Valencia, frente a la derogatoria de los auxilios públicos efectuada por la Constitución de 1991.

Al respecto debe precisarse que la prohibición establecida en el artículo 355 de la Carta en relación con auxilios o donaciones que otorguen las ramas u órganos del poder público, se refiere a aquellos cuyos destinatarios sean "personas naturales o jurídicas de derecho privado", no entidades públicas. Puesto que el Museo Guillermo Valencia es una entidad pública, tal prohibición no lo afecta en su aptitud para ser beneficiario legítimo de ayudas y aportes públicos.

E. Composición de la Junta Administradora y procedimiento para modificarla

Finalmente la consulta indaga si, a la luz de la Constitución de 1991, la disposición de la ley 80 de 1943 conforme a la cual dos descendientes legítimos del Maestro Valencia formarán parte de la Junta creada para administrar el Museo Guillermo Valencia, es inmodificable o consagra alguna especie de derecho dinástico.

Sobre este punto se señala que nada hay que sea definitivo o perpetuo en la estructura de la administración pública y que, por el contrario, es propio de su dinámica existencia el que esté sujeta a todos los cambios organizacionales o funcionales que demande la necesidad y conveniencia del Estado.

La Constitución Política confiere al Congreso de la República la facultad de determinar, por medio de leyes, la estructura de la administración y, por esta vía, crear, fusionar, suprimir y reestructurar las entidades y organismos del Ejecutivo nacional (artículo 150 numeral 7 de la Constitución). Dispuso la Constitución en 1991 que las facultades para fusionar, suprimir y reestructurar serían asumidas por el Presidente de la República con sujeción a los principios y reglas generales que estableciera el legislador (artículo 189, numerales 15 y 16 de la Carta). Así las cosas, a partir de la ley 489 de 1998, el Presidente de la República ha asumido como facultad constitucional propia las funciones de suprimir y reestructurar toda entidad u organismo de la administración nacional mediante decreto. Posteriormente el artículo 2° de la ley 790 de 2002 lo habilitó para, por decreto también, fusionar entidades y organismos administrativos nacionales. Luego de esta evolución normativa permanece en cabeza exclusiva del legislador la facultad de crear, así como la de escindir, dado que esta implica un acto de creación.

Lo expuesto permite contestar que el ordenamiento jurídico ofrece abundancia de instrumentos no solo para modificar la composición de la Junta Administradora del Museo Guillermo Valencia, sino para adoptar medidas de fondo en relación con la estructura, organización, funcionamiento y recursos del Museo Guillermo Valencia, dada su condición de entidad que forma parte de la Rama Ejecutiva nacional. Las reformas, que son a todas luces necesarias, permitirán al Museo Guillermo Valencia no sólo adaptarse a los principios de moderna gestión pública, sino a las reglas vigentes sobre organización general de la Rama Ejecutiva nacional, para que al menos se sepa cuál es el ministerio o departamento administrativo responsable de ejercer control de tutela sobre aquella entidad.

En primer lugar podría el gobierno nacional evaluar la conveniencia de transferir el Museo Guillermo Valencia al municipio de Popayán, al departamento del Cauca, a la Universidad del Cauca o a alguna otra entidad del orden local o seccional, o si por el contrario encuentra preferible conservarle el carácter de establecimiento público nacional.

De elegirse esta alternativa, el Presidente de la República podría reestructurar el Museo Guillermo Valencia mediante decreto, en aspectos que no impliquen alteración de su estructura orgánica, proveerle una organización administrativa y asignarle una planta de personal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 54 de la ley 489 de 1998. Sin embargo, según se desprende del análisis realizado en este concepto, la precariedad institucional del Museo Guillermo Valencia está referida a la indefinición de elementos esenciales de su estatuto jurídico, en lo tocante a su estructura orgánica, que sólo mediante ley se pueden determinar, tales como: el soporte presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la denominación, la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y el Ministerio o el Departamento Administrativo al cual estará adscrito o vinculado, todo ello de conformidad con el artículo 50 de la ley 489 de 1998.

III. LA SALA RESPONDE:

"1. ¿Cuál es la naturaleza jurídica (privada, mixta o pública) de la Junta de Administración del Museo Nacional Guillermo Valencia creada mediante la Ley 80 de 1943?"

La entidad pública denominada Museo Guillermo Valencia, creada mediante la Ley 80 de 1943, es un establecimiento público del orden nacional, siendo notoria la ausencia de una disposición legal que, de manera expresa, determine no sólo su adscripción a un Ministerio o a un Departamento Administrativo, sino otros aspectos esenciales de su estructura orgánica.

"2. ¿Cuál es el alcance de la autonomía para el manejo del Museo teniendo en cuenta la naturaleza misma de dicha Junta?"

La autonomía del Museo Guillermo Valencia está determinada por lo dispuesto en la ley 80 de 1943 que lo creó, lo previsto en la ley 489 de 1998 para los establecimientos públicos y lo que ordenan sus estatutos.

 "3. ¿De acuerdo con lo anterior, qué tipo de contratos o convenios puede celebrar esta Junta con Entidades Públicas?"

Debido a su carácter público, los contratos o convenios que el Museo Guillermo Valencia puede celebrar con entidades públicas son los contratos interadministrativos.

"4. ¿Cuál es el carácter de los recursos que maneja la Junta de Administración del Museo Nacional Guillermo Valencia?"

Los recursos que maneja la Junta Administradora del Museo Guillermo Valencia son públicos, incluso los de origen privado que pudieran ingresarle por concepto de donaciones.

"5. ¿Puede la Junta Administradora o el Director del Museo hacer nombramientos remunerados con cargo a los recursos del Museo, teniendo en cuenta que de conformidad con la Ley de creación (art. 5) la Junta manejará ad honorem y autónomamente el Museo?"

La estipulación legal relativa a que el manejo autónomo del Museo Guillermo Valencia se realizará ad honorem, debe entenderse exclusivamente dirigida a los miembros de la Junta Administradora, mas no a quienes desempeñen actividades de naturaleza laboral en dicha institución, que deberán ser remuneradas.

"6. ¿Cuál es el carácter de las personas que se llegaren a vincular? ¿Trabajadores particulares? ¿Funcionarios públicos? ¿Trabajadores oficiales?"

Las personas que se vinculen laboralmente al Museo Guillermo Valencia tienen el carácter de empleados públicos, de conformidad con lo previsto en el artículo 5° del decreto 3135 de 1968. Si se trata de "trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas", dice la norma citada, serán trabajadores oficiales, cuya vinculación se efectúa por medio de contrato individual de trabajo. Deberá observarse lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia N° C-484 de 1995.

"7. ¿Al no existir en el derecho colombiano obligaciones irredimibles, y al haber sido eliminados los auxilios de la Constitución Política de 1991, cómo deben entenderse esos aportes y gastos a perpetuidad que impone la Ley 80 de 1943 a cargo del Estado, a la luz de la nueva Constitución?"

Dado que el Museo Guillermo Valencia es una entidad pública, los aportes que este reciba de la Nación no están comprendidos en los auxilios que prohíbe el artículo 355 de la Constitución.

"8. ¿De acuerdo con la Constitución Política de 1991, pueden conservarse los derechos que le fueron concedidos en su momento a los descendientes legítimos del Maestro Guillermo Valencia de continuar vinculados a su administración y con cargo al presupuesto del Ministerio de Cultura, con todas las prerrogativas y beneficios de que gozan?"

El legislador tiene la facultad de modificar la estructura orgánica de todas las entidades y organismos de la rama ejecutiva nacional y, por ende, puede definir la integración y forma de designación de los miembros de la Junta Administradora del Museo Guillermo Valencia.

Remítase a la señora Ministra de Cultura y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA

Presidente de la Sala

LUIS FERNANDO ÁLVAREZ JARAMILLO      ENRIQUE JOSÉ ARBOLEDA PERDOMO

       Consejero de Estado                                 Consejero de Estado

WILLIAM ZAMBRANO CETINA

                                                     Consejero de Estado

JENNY GALINDO HUERTAS

Secretaria de la Sala    

[1] En desarrollo de esta facultad, la Junta expidió sus Estatutos el 5 de junio de 1944 y los reformó el 25 de agosto de 1964.