REPUBLICA UNITARIA - Supremacía del ordenamiento nacional / USOS DEL SUELO - Reglamentación con sujeción a la ley; cambios significativos requieren consulta; aspecto del Plan de Desarrollo y del POT

En virtud de lo preceptuado por el artículo 1º CP el carácter unitario de la República debe armonizarse con la autonomía de sus entidades territoriales,  de modo que al tiempo que se asegure a los municipios y departamentos  la  gestión de los intereses locales, no se desconozca la supremacía del ordenamiento nacional. Consonante con ese postulado, la Sala  ha  precisado que la atribución que el artículo 313, numeral 7º CP confiere a  los Concejos, para reglamentar el uso del suelo,  debe ejercerse conforme a la ley.  Su tenor literal reza: “....”. Entre los contenidos normativos que subordinan el ejercicio de esta competencia, deben destacarse los siguientes: El artículo 130 de la Ley 388 de 1997 dispone que mientras los municipios y distritos adoptan o adecuan los planes de ordenamiento territorial en el término previsto en el artículo 23 de la misma, regirán en las materias correspondientes los planes de desarrollo, los planes maestros de infraestructuras, los códigos de urbanismo y normas urbanísticas vigentes. El artículo 1º de la ley 9ª de 1989 establece que con el objeto de lograr condiciones óptimas para el desarrollo de las ciudades y de sus áreas de influencia en los aspectos físico, económico, social y administrativo,  los municipios con población mayor de cien mil habitantes, incluidos el Distrito Especial de Bogotá y el Departamento de San Andrés y Providencia y las áreas metropolitanas, deberán formular su respectivo Plan de Desarrollo de conformidad con la política Nacional y departamental, las técnicas modernas de planeación urbana y con base en la coordinación del desarrollo urbano-regional. El artículo 34 del Decreto-Ley 1333 de 1986, según fue modificado por el artículo 2º de la Ley 9ª de 1989,  establece los aspectos que debe incluir el Plan de Desarrollo, entre ellos el relacionado con el reglamento de usos del suelo (numeral 2º.) Al tenor de lo preceptuado en su parágrafo,  los elementos constitutivos del Plan de Desarrollo «podrán establecerse en uno o en varios acuerdos.» El artículo 33 de la Ley 136 de 1994, a cuyo tenor cuando se amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar consulta popular. La Ley 99 de 1993, que al establecer las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, determinó en el numeral 9º  del artículo 31  lo siguiente: “....”.

               

USOS DEL SUELO - Reglamentación por el Concejo: trámite al variarlo con impacto ambiental o al tener cambios significativos en usos tradicionales / USOS DEL SUELO ARQUEOLOGICO Y TURISTICO - Municipio de Suárez: legalidad / MUNICIPIO DE SUAREZ - Uso arqueológico y turístico de vereda: legalidad

Así pues, asiste razón al actor en sostener  que existen ciertos límites legales que los concejos municipales deben observar al ejercer la atribución de reglamentar los usos del suelo, como serían los de consultar a la autoridad ambiental  en el evento de que la variación del uso del suelo tenga impacto ambiental   (Ley 99 de 1993, artículo 31)   o la consulta  (Ley 133 de 1994, artículo 33),  o dar estricta observancia al Plan de Desarrollo, atendido  el rango jerárquicamente superior que ostenta el Acuerdo que lo aprueba. Sin embargo, ni la participación de CORTOLIMA ni la realización de consulta popular eran obligatorios pues los supuestos fácticos del caso presente no se subsumen en las hipótesis normativas previstas en  los artículos 31 de la Ley 99 de 1993 y 33 de la Ley 136 de 1994, amén de que  el señalamiento  de la vocación arqueológica y turística de la vereda Cañaverales  como uso principal conservó la vocación agrícola y ganadera definida en el Plan de Desarrollo, y no conllevó impacto ambiental ni variación significativa en las actividades tradicionales del municipio. Cosa distinta habría ocurrido si, por ejemplo, el cambio de uso del suelo hubiese consistido en eliminar la vocación agrícola y ganadera para sustituirla por la industrial, pues en tal evento, sí habría sido necesario que el Consejo cumpliera los requisitos que el apelante echa de menos.

USOS DEL SUELO - Su reglamentación por el Concejo no está sujeta a requisitos del Plan de Desarrollo ni del POT / REGLAMENTACION DE USOS DEL SUELO - No está sujeta a requisitos técnicos ni de coordinación institucional ni de participación democrática que exige el POT

Debe señalarse que  las exigencias y requisitos previstos en las  Leyes 9ª de 1989,  152 de 1994 y 388 de 1997 para la formación, aprobación, y modificación del Plan de Desarrollo y del Plan de Ordenamiento Territorial no constituyen  límite al  ejercicio  por el Concejo de su atribución constitucional  de reglamentar los usos del suelo. Contra lo afirmado por el actor,  la circunstancia de que el acto por el cual el Concejo municipal determina los usos del suelo  tenga incidencia en el Plan de Desarrollo y  en el Plan de Ordenamiento Territorial  no significa  en modo alguno que la Constitución Política o la Ley exijan que  al ejercer la atribución prevista en el artículo 313-7 CP el Concejo municipal  deba cumplir los requisitos y condiciones  a que la  Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo supedita  las modificaciones del Plan de Desarrollo municipal;  ni  atender a los criterios técnicos, de coordinación interinstitucional y de participación democrática que la Ley 388 de 1997 exige que se cumplan  para adoptar las revisiones del  Plan de Ordenamiento Territorial. Fuerza es, entonces, concluir que los cargos por  violación de las leyes 9ª de 1989, 152 de 1994 y 388 de 1997 son imprósperos.

USOS DEL SUELO - Inexistencia de falsa motivación ni desviación de poder / MUNICIPIO DE SUAREZ - Legalidad de Acuerdo sobre uso arqueológico y turístico de vereda Cañaverales / USO DEL SUELO ARQUEOLOGICO Y TURISTICO - Legalidad en municipio de Suárez

Se aduce por parte de la entidad demandante que mediante el Acuerdo 004 de 1999, al determinar el uso del suelo de  la Vereda Cañaverales en la que está ubicado el predio  «Tambores» de 55 hectáreas,  excluyó toda otra actividad distinta de la turística o arqueológica (como uso principal)  o de la agrícola o ganadera ( como uso secundario), lo que impidió a la empresa  ERAS proseguir con el proyecto de adecuación del relleno sanitario regional para cuya realización venía tramitando licencia ambiental ante CORTOLIMA. A propósito de los hallazgos arqueológicos existentes en la vereda Cañaverales, los Concejales que participaron en la discusión del proyecto consignaron constancias que así lo  corroboran. Los resultados de la investigación titulada «Arqueología del Municipio de Suárez (Tolima):Dos Tradiciones Alfarera» adelantada por la Fundación de Investigaciones Arqueológicas Nacionales, publicados en  el Boletín  de Arqueología correspondiente al mes de septiembre de 1997 así lo confirman. En lo pertinente,  allí se lee: “.... Igualmente, hay yacimientos arqueológicos con material cerámico inciso, analizado anteriormente por otros investigadores, entre los cuales están: Julio César Cubillos (1953), Mendoza y Quiazúa (1990), Rozo (1991) el cual se ha denominado por su particularidad en la incisión «Tocaima Inciso» y fechado en el municipio de Tocaima hacia el 270 D.C. Este material cerámico presenta una dispersión entre la desembocadura del río Sumapaz al Magdalena, cuenca del río Bogota, en cercanías a Tocaima, orillas del río Magdalena, en las veredas Talura, en El Espinal, La Salada y Cañaverales en el municipio de Suárez; asimismo esta cerámica incisa se encuentra en la loma de Luisa, del municipio de El Guamo y en el municipio de Coello, asociada estratigráficamente con el  tipo Montalvo Inciso y Guamo Ondulado”. Síguese de lo expuesto, que al expedir el acto acusado el Alcalde y el Concejo de Suárez se ciñeron  estrictamente a la Constitución y la ley, y que lejos de contrariar las disposiciones que se estiman violadas, les dieron cabal observancia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C.,   dos (2) de marzo de dos mil  seis (2006)

Radicación número: 73001-23-31-000-2000-00133-02(8324)

Actor: JESUS ANTONIO OSPINA SANCHEZ

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE SUAREZ

Referencia: APELACION SENTENCIA

Se decide el recurso de apelación interpuesto por  el actor contra la sentencia de 21 de junio de 2002  mediante la cual el Tribunal Administrativo del Tolima denegó las súplicas de la demanda instaurada en ejercicio de la acción pública de nulidad contra el Acuerdo 004 de 10 marzo de 1999  mediante el cual el Concejo Municipal de Suárez «...determina el uso del suelo de la Vereda Cañaverales».  

I. ANTECEDENTES

1. la demanda

Fue presentada el 11 de enero de 2000 en los siguientes términos:   

1.1. El acto acusado

«ACUERDO NÚMERO 004 DE 1999

Por medio del cual se determina el USO DEL SUELO de la Vereda Cañaverales del Municipio de Suárez, Tolima.

EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE SUÁREZ, TOLIMA, en uso de las atribuciones que le otorga la Constitución Política en su artículo 313 y las Leyes 136 de 1994 y 388 de 1997,

A C U E R D A

ARTÍCULO PRIMERO: Determinar el USO DEL SUELO de la Vereda Cañaverales del municipio de Suárez, Tolima en:

1. PRINCIPAL      : Turístico y Arqueológico, y

2. SECUNDARIO : Agrícola y Ganadero exclusivamente.

ARTÍCULO SEGUNDO: Incluir en el esquema de ordenamiento Territorial del Municipio, la destinación del uso el Suelo que se hace mediante este Acuerdo.

ARTÍCULO TERCERO: El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.

Dada en Suárez, Tolima a los diez (10) días del mes de Marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999).

EL SUSCRITO SECRETARIO DEL CONCEJO MUNICIPAL DE SUÁREZ, TOLIMA,

H A C E   C O N S T A R

Que el presente Acuerdo fue aprobado en sus dos (2) debates reglamentarios el primero en Comisión de Desarrollo el día cuatro (4) de marzo de 1999, y el segundo en plenaria del Concejo celebrada el día diez (10) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999).

Dada en Suárez, Tolima a los quince (15) días del mes de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999).

Secretario»

1.2. Hechos

El actor sostiene que las razones que el Alcalde adujo en  la exposición de motivos del proyecto que concluyó con la expedición del acto acusado son aparentes,  pues el uso del suelo de la Vereda Cañaverales se reservó a actividades turísticas y arqueológicas para impedir  a la Empresa Regional de Aseo S.A. E.S.P. -- ERAS S.A. E.S.P. construir un relleno sanitario en el predio «Tambores», aledaño al sector en donde según los Concejales y el Alcalde municipal se han encontrado vestigios de antiguas civilizaciones.  

Para dicho proyecto el Secretario de Planeación y Obras Públicas del municipio había expedido el  6 de agosto de 1998  certificación sobre el uso y aptitud del suelo correspondiente a la parte baja del predio antecitado, que posteriormente pretendió revocar sin observar el procedimiento previsto en los artículos 73 y 74 CCA.

Relata que a la solicitud de expedición de licencia ambiental para el relleno sanitario que ERAS S.A. E.S.P. formuló ante CORTOLIMA  se han opuesto particulares y  la empresa Colombiana de Incubación S.A. (en adelante INCUBACOL),  de propiedad de un Senador de la República,  firma que al parecer está dirigiendo los intereses del municipio de Suárez,  como lo evidencia la circunstancia de que CORTOLIMA conociera  de su mano la existencia del  Acuerdo acusado,  cuando el municipio debió surtirle notificación.

Expresa que  para oponerse a la construcción del relleno sanitario en el sitio discutido, el Personero municipal  allegó a CORTOLIMA un acta con  firmas  cuya veracidad  pone en tela de juicio.

Normas violadas y concepto de la violación

El  actor estima que se violaron los artículos 79 y 103 CP porque previamente a la expedición del acto acusado los pobladores de la Vereda Cañaverales no participaron. Sostiene que el Acta en que pretende fundamentarse el Personero de Suárez para hacer creer que la comunidad sí participó y expresó su oposición al proyecto por desarrollarse en la vereda, es espúria, y que el DAS debe  efectuar  análisis grafológico  de las firmas y la Registraduría constatar la vigencia de las respectivas cédulas.

El acto acusado violó el derecho al trabajo (artículo 25 CP) al impedir a  ERAS S.A. E.S.P. ejecutar el «proyecto de relleno sanitario en la Vereda Cañaverales»  a sabiendas de que venía adelantando las gestiones tendientes a obtener la respectiva licencia ambiental.

Se violó el artículo 84  CP por cuanto el acto acusado  cambió el uso del suelo en la vereda Cañaverales  para impedir a ERAS S.A. E.S.P.  construir el relleno sanitario en la finca  «Tambores», al percatarse  de que el Secretario de Planeación y Obras Públicas había expedido el certificado de uso y que la empresa adelantaba ante CORTOLIMA  la actuación tendiente a  obtener la licencia ambiental.

Se violó  el artículo  95 CP porque los Concejales y el Alcalde no cumplieron la Constitución y las leyes, no respetaron los derechos ajenos y abusaron de los propios.

Se violaron los artículos 123  y 209 CP pues el Alcalde y los Concejales  desacataron el postulado de estar al servicio  del Estado y la comunidad e inobservaron las normas legales que limitan el ejercicio de la atribución de reglamentar el uso del suelo.

El Acuerdo 004 de 1999 desconoció el artículo 313-7 CP pues el Concejo de Suárez,  al ejercer la facultad de «reglamentar los usos del suelo»  no se ciñó a  los límites fijados por la ley,  pues desatendió los requisitos para modificar el Plan de Desarrollo y  cambiar el uso del suelo sin que la Secretaría de Planeación y el Consejo Consultivo de Ordenamiento hubiesen realizado los estudios requeridos. Este último órgano ni siquiera  había sido creado,  pese a exigirlo el artículo 29 de la Ley 388 de 1997.

Se violaron los artículos 339 a 344 CP, aplicables a los municipios por remisión del artículo 36 de la Ley 152 de 1994 por cuanto se inobservó la reglamentación del Plan de Desarrollo Territorial, a lo menos en cuanto a la modificación que del uso del suelo hizo el Concejo  municipal.

Se violaron los artículos 1º, 6º, 29, 123 y 209 de la Constitución Política  al desconocerse el debido proceso pues se omitió el procedimiento previo y concomitante que debía adelantar  CORTOLIMA conforme a los numerales 4º,5º, 12, 16, 29 y 31 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993,  a cuyo tenor las Corporaciones Autónomas Regionales deben prestar asesoría a los Concejos Municipales en los procesos de planificación y ordenamiento territorial en los Planes de Desarrollo Ambiental, en relación con la reserva, conservación y reglamentación de los usos del suelo en la función de planificación y en el establecimiento de normas generales. CORTOLIMA no fue consultada, pese a corresponderle garantizar el manejo coherente de los recursos naturales que hacen parte del ambiente físico y  velar  porque el factor ambiental sea tenido en cuenta cuando de modificar el uso del suelo se trate.

Se violó el artículo 63 del Decreto 1333 de 1986 porque los funcionarios municipales no informaron oportunamente a las autoridades nacionales competentes  la adopción de la reglamentación que sobre el uso del suelo se adoptó en el acto acusado.

Se violaron los artículos 33 y 187 de la Ley 136 de 1994  porque  para modificar el uso del suelo  con fines turísticos  y arqueológicos  era imprescindible la realización de consulta popular ya que ese cambio conlleva una transformación significativa de las actividades tradicionales del municipio de Suárez.

El Acuerdo 014 de 1998 por el cual se adoptó  el Plan de Desarrollo del Municipio de Suárez para el período 1998-2000, en ninguno de sus ítems contempla una vocación turística ni arqueológica como uso principal del suelo en su jurisdicción ni en parte de ella; por el contrario, de manera prioritaria establece la vocación agrícola y ganadera, de lo que se desprende que el Acuerdo 004 de 1999 no es un simple acto administrativo, sino que hace una variación significativa frente a la vocación y al objetivo del desarrollo municipal.

Se violaron los principios de concertación y coherencia contemplados en los artículos 5º y 31 de la Ley 152 de 1994 pues las únicas autoridades e instancias de planeación que fueron convocadas y que concurrieron al estudio y análisis del proyecto de Acuerdo que modificó el Plan de Desarrollo Urbano del municipio fueron el Alcalde y el Concejo Municipal, dejando de lado la exigencia legal de convocar al Consejo Territorial de Planeación, al Consejo de Gobierno, a Planeación Municipal, a las autoridades departamentales y a CORTOLIMA.

Las autoridades municipales modificaron la Parte Estratégica del Plan de Desarrollo Urbano de Suárez sin tener en cuenta que el artículo 28-4º de la Ley 388 de 1997 exige la observancia de los mismos requisitos tanto para el trámite de aprobación del plan, como para sus modificaciones, actualizaciones y revisiones, y exige que las variaciones se  sustenten  en  parámetros e indicadores de seguimiento relacionados.

Además,  según los artículos 74 de la Ley 136 de 1994, 3º, 5º y 31 de la Ley 152 de 1994, 38 y 39 de la Ley 388 de 1997 los Acuerdos que expidan los concejos municipales para aprobar o modificar el plan en forma total o parcial, tienen un carácter especial  y por asimilarse a las leyes orgánicas, requieren ser aprobados con quórum especial.

Se violaron los artículos 41, 42, 44 y 49 de la Ley 152 de 1994 pues  en el procedimiento de modificación del Plan de Desarrollo deben intervenir las Secretarías y Departamentos Administrativos del orden municipal, en coordinación con la oficina de planeación para que elaboren el plan de acción  que posteriormente deberá ser sometido al Consejo de Gobierno Municipal para que rinda concepto en relación con las implicaciones fiscales.

El Acuerdo 004 de 1999 tampoco fue analizado por el Consejo Territorial de Planeación pues dicho organismo no había sido creado en el municipio, violándose además el artículo 34 de la Ley 152 de 1994 que ordena su creación e integración como forma de participación comunitaria, por tratarse del ente consultivo que estudia el proyecto y presenta recomendaciones a la Administración para efectos de ajustes del Plan de Desarrollo Municipal.

Conforme  a los artículos 33 y 187 de la Ley 136 de 1994, cuando se desarrollen proyectos de naturaleza turística o de otro tipo que amenacen con crear un cambio significativo en el uso del suelo, deberá realizarse una consulta popular, previa presentación del Proyecto de Acuerdo por el Alcalde y una vez concertados los organismos de planeación.

El acto acusado  desconoció el sistema de desarrollo administrativo, entendido como el conjunto de políticas, estrategias, metodologías, técnicas y mecanismos de carácter administrativo y organizacional para la gestión pública en el municipio; antes de  su expedición no existió diagnóstico institucional ni métodos o procedimientos de trabajo, y durante el proceso de planeación no se tuvo en cuenta la distribución de competencias.

Al expedir el acto acusado, el Concejo y el Alcalde Municipal incurrieron en desviación de poder,  por contrariar las finalidades previstas en los artículos 2º y 209 CP, y en abuso de autoridad pues utilizaron en forma arbitraria el poder que les confieren la Constitución y ley para variar la destinación del uso del suelo.

En el acta de aprobación en plenaria del Acuerdo uno de los concejales expresó que a pesar de formar parte de la Comisión de Desarrollo no fue citado a la reunión donde se discutió y aprobó el proyecto, lo que acarrearía  la nulidad  del acto acusado por haberse incurrido en vicios de forma en su expedición.  

2. LA CONTESTACIÓN

El Alcalde de Suárez sostuvo que con fundamento en un estudio sobre Arqueología en el municipio, realizado en 1997 por la Fundación de Investigaciones Arqueológicas Nacionales, se expidió el acto acusado para defender el patrimonio arqueológico del municipio y preservar su vocación turística,  y que estos fines son incompatibles con la construcción del relleno sanitario regional que  ERA S.A. E.S.P. pretendía realizar en el predio  «Tambores» de la vereda Cañaverales, sin cumplir  las especificaciones técnicas.

Sostuvo que  no es cierto que debiera realizarse consulta popular  en los términos del artículo 33 de la Ley 136 de 1994, pues todo cuanto hizo el acto acusado  fué prever el uso del suelo para fines arqueológicos y turísticos,  al lado del existente uso  para fines agrícolas y ganaderos,  lo cual no implica una transformación en las actividades tradicionales del municipio,.

Sostuvo que el actor no fundamentó el cargo de desviación de poder, pues se limitó a enunciarlo como causal de nulidad establecida en el artículo 84 CCA.

PRUEBAS

Deben destacarse las siguientes:

1. Copia de la descripción general del proyecto de instalación del relleno sanitario en el municipio de Suárez –Tolima, localizado en la Vereda Cañaverales, Hacienda el Tambor, presentada el 7 de julio de 1998 por  ERAS S.A. E.S.P. ante CORTOLIMA  en la actuación administrativa iniciada para la obtención de la licencia ambiental.
2. Oficio de 6 de agosto de 1998 en que  el Secretario de Planeación y Obras Públicas de Suárez certificó el uso y aptitud del suelo del predio Tambores, Vereda Cañaverales.      
3. Plan de Desarrollo del Municipio de Suárez correspondiente al período 1998 a 2000 titulado «Desarrollo, Progreso y Servicio.»

4. ACTUACIÓN

La demanda fue admitida mediante auto de 27 de enero de 2000, el cual a su vez, denegó la solicitud de suspensión provisional del acto acusado.  

El actor interpuso recurso de apelación contra el auto que negó la solicitud de suspensión provisional por considerar que la motivación del Acuerdo 004 de 1999 no concuerda con la realidad, por cuanto su objeto fue evitar la construcción de un relleno sanitario y no hacer del lugar un centro turístico y arqueológico. Agregó que con el Acuerdo impugnado no se pretendió simplemente el cambio del uso del suelo, sino la variación sustancial del Plan de Desarrollo del Municipio.

Por auto de 11 de mayo de 2000 la Sala confirmó la providencia apelada, por considerar que de ninguno de los documentos que el actor adujo  como pruebas se infería de forma inequívoca que  se hubiese omitido algún requisito para su expedición.  

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

  El actor insistió en  los argumentos de su demanda.

5.2.    El Procurador Judicial 27 Administrativo  sostuvo que por  iniciativa del Alcalde  el  Concejo expidió el acto acusado en ejercicio de la competencia atribuida por el artículo 313-7º CP para «reglamentar los usos del suelo», con miras a enderezar  las actividades del  municipio  hacia el turismo y la arqueología sin hacer modificaciones estructurales a la normal convivencia ni despojar a sus habitantes de la posibilidad de trabajar en las actividades agrícolas y ganaderas.

Agregó que en el trámite para la  expedición del acto no se advirtió irregularidad alguna pues votaron  a favor dos de los tres concejales que se requería para aprobarlo por mayoría.

El artículo 33 de la ley 136 de 1994 no exige consulta popular para declarar la vocación arqueológica del suelo; esta no se requiere para que las autoridades municipales decidan sobre la protección de los lugares que consideren fundamentales para la preservación  de los ancestros culturales.

Señaló que  al expedir el Acuerdo demandado no se proponía  adelantar un macroproyecto turístico o arqueológico importante que implicara para el municipio inversiones en el corto y mediano plazo y que debiera estar contemplado en el Plan de Desarrollo Municipal, sino que simplemente se reconociera la vocación turística y arqueológica del suelo.

 II.     LA SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia de 21 de junio de 2002 el Tribunal desestimó las pretensiones de la demanda por considerar que el artículo 313-7 CP habilita a los concejos municipales  para  reglamentar los usos del suelo.

Consideró que no se violó el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 pues el Acuerdo 004 de 1999 no formuló proyecto alguno en que CORTOLIMA  debiese  servir de órgano consultor.

Estimó que no era necesaria la convocación a consulta popular según lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 136 de 1994  por cuanto el acto acusado no planteó el desarrollo de proyectos de naturaleza turística que amenacen con transformar las actividades tradicionales del Municipio.

Para desvirtuar la violación de las Leyes 152 de 1994 y 388 de 1997,  puso de presente que el Acuerdo demandado no contempla adelantar un macroproyecto turístico o de desarrollo arqueológico importante ni modifica el Plan de Desarrollo Municipal, pues  se limitó a reconocer la vocación arqueológica y turística de la vereda Cañaverales, de modo que hacia  el futuro puedan tener lugar en ella estudios científicos o   desarrollos turísticos.  

III.   LA IMPUGNACIÓN

El actor sostiene que la sentencia no analizó con detenimiento las normas violadas, ni el concepto de violación, y que sin mayor análisis prohijó el concepto del Procurador Judicial.

Insiste en que todo cambio de vocación requiere ser incluido en el Plan de Desarrollo municipal y que si bien el artículo 313-7 CP faculta a los concejos  para determinar los usos del suelo, al ejercerlas deben cumplir los requisitos y exigencias  que se echan de menos. Se refiere a los trámites de  concertación interinstitucional  con la Oficina de Planeación, el  Consejo de Gobierno, al Consejo Consultivo de Ordenamiento y la Corporación Autónoma Regional;  y de consulta ciudadana que los artículos 24, 25 y 29 de la Ley 152 de 1994 exigen en todas las fases del plan de ordenamiento territorial, incluyendo la de diagnóstico y las bases para su formulación, seguimiento y evaluación.

Reitera que las normas  en materia de planeación y de ordenamiento territorial debían observarse pues  la reglamentación o  variación del uso del suelo forma parte de la planeación.  

Afirma que es igualmente ilegal el artículo 1º del Acuerdo 004 de 1999 «por el cual se determinó como uso principal del suelo el turístico» porque según  certificación del Presidente del Concejo, la Oficina de Servicios Públicos del municipio no maneja el acueducto de la Vereda Cañaverales, y por lo mismo no entrega certificados de disponibilidad de servicios públicos, siendo absolutamente  indispensable que haya disponibilidad para  poder clasificar un suelo como de uso turístico.  No hay norma que  así lo exija

Sostiene que tampoco se desarrolló el contenido estructural del componente rural de la vereda Cañaverales donde constara la identificación de la naturaleza de las infraestructuras de los servicios y la red de comunicaciones requeridos previamente a la expedición del Acuerdo acusado.  

Reitera que el Presidente del Concejo Municipal certificó que no existían los estudios correspondientes del Consejo Municipal de Planeación para la variación del suelo porque dicho organismo no había creado.

Expone que el a quo tampoco se pronunció sobre la certificación expedida por el Jefe de Planeación Municipal sobre el terreno en la zona objeto del cambio del uso del suelo, donde sostien:

«… Los suelos de la Vereda Cañaverales están dentro de la Zona del Municipio de Suárez, Tolima, donde más se presentan problemas erosivos severos por sus pronunciadas pendientes y su aspecto desértico, sobre todo la zona se encuentra ubicado el Predio «Tambores», identificado con al número Catastral 0003-0003-0363-000-001. Allí en épocas pasadas, se realizaron actividades agropecuarias como siembra de maíz en una mínima parte del predio y pastos en una porción mayor, y de ello todo lo que queda son algunas pequeñas áreas dispersas de pasto «Angleton» que por la sequedad del terreno no soporta veranos medianamente moderados. Sumado a lo anterior está la severa acción erosiva con formación de cárcavas y los afloramientos rocosos que prácticamente impiden su utilización en explotaciones agrícolas y desmejora notablemente la ganadera, cambiando de esta manera su aptitud dándole un carácter de muy escasa productividad y, por ende, de mínima rentabilidad…»   

Afirmó que el Tribunal  desestimó sin argumentos la intervención de CORTOLIMA y olvidó que para la reglamentación y manejo de los usos del suelo es necesaria la asesoría que las Corporaciones Autónomas deben prestar a los entes territoriales en los Planes de Desarrollo Ambiental en los procesos de planificación y ordenamiento territorial,  y en la reserva, reglamentación de utilización y conservación de suelos.

CONSIDERACIONES

1. La materia sujeta a examen

La Sala se abstendrá de pronunciarse respecto de  la controversia suscitada  entre ERAS  S.A. E.S.P. , en su condición de solicitante de la licencia ambiental para el relleno sanitario y los sujetos que   han intervenido en  la actuación en calidad de opositores, así como respecto de los cargos que cuestionan la legalidad de  oficios o de actas  allegadas a la actuación administrativa correspondiente a dicha solicitud, por no ser esta el objeto del presente     proceso.

La Sala debe resaltar que el examen que le compete realizar  para decidir una acción de nulidad se contrae al examen de los cargos por inconstitucionalidad o ilegalidad que conciernan al acto acusado y debe limitarse a  confrontarlos con la normativa aplicable, sin que pueda extenderse a  otro tipo de consideraciones.  El juicio de legalidad obliga  a confrontar en abstracto el contenido objetivo de la disposición acusada y la normativa que el actor estima violada conforme al concepto de violación, sin atender en ningún caso a otras motivaciones.

Tampoco se pronunciará respecto del cargo que alega que la falta de citación de uno de los concejales integrantes de la Comisión de Desarrollo a la sesión en la que discutió y aprobó el proyecto acarrearía la nulidad del acto acusado por vicios de forma en su expedición; ni el que afirma que la Oficina de Servicios Públicos del municipio no certificó la disponibilidad de servicios públicos, indispensable  para que el Concejo pueda clasificar un suelo como de uso turístico; ni el que sostiene que no se desarrolló el contenido estructural del componente rural de la vereda Cañaverales en que conste la identificación de la naturaleza de las infraestructuras de los servicios y la red de comunicaciones,  requerido previamente a la expedición del Acuerdo acusado,  como quiera que el apelante no indicó las normas que resultarían violadas a causa de esas omisiones, lo que impide que estos argumentos tengan la aptitud de constituir un  verdadero cargo.

Así, pues, la materia sujeta a examen se contrae a determinar:

2. Si los requisitos y exigencias que las leyes 9ª de 1989,  452 de 1994 y  388 de 1997 exigen para la aprobación  o modificación del Plan de Desarrollo y del Plan de Ordenamiento Territorial  son también aplicables al acto por el cual  el Concejo ejerce la competencia  atribuida por el artículo 313-7 CP para  determinar los usos del suelo.
3. Si CORTOLIMA debía ejercer función consultiva  según lo preceptuado en el artículo  31 de  la Ley 99 de 1993.
4. Si  era del caso realizar la consulta popular de que trata el artículo 33  de la Ley 136 de 1994.
5. Si se modificó el  Plan de Desarrollo.
6. Si  se incurrió en desviación de poder y si  el acto acusado adolece de falsa motivación.

Previamente la Sala hará algunas precisiones en torno alcance de la autonomía territorial y del ejercicio de  las competencias normativas por las autoridades de las entidades territoriales  en materia de reglamentación del uso del suelo, que resultan pertinentes para el examen de los cargos.

7. El alcance de la autonomía territorial y del ejercicio de  las competencias normativas por las autoridades de las entidades territoriales  en materia de reglamentación de uso del suelo.

En virtud de lo preceptuado por el artículo 1º CP el carácter unitario de la República debe armonizarse con la autonomía de sus entidades territoriales,  de modo que al tiempo que se asegure a los municipios y departamentos  la  gestión de los intereses locales, no se desconozca la supremacía del ordenamiento nacional.

Consonante con ese postulado, la Sal  ha  precisado que la atribución que el artículo 313, numeral 7º CP confiere a  los Concejos, para reglamentar el uso del suelo,  debe ejercerse conforme a la ley.  Su tenor literal reza:

«Artículo 313. Corresponde a los Concejos:

[...]

7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.»

Entre los contenidos normativos que subordinan el ejercicio de esta competencia, deben destacarse los siguientes:

El artículo 130 de la Ley 388 de 1997 dispone que mientras los municipios y distritos adoptan o adecuan los planes de ordenamiento territorial en el término previsto en el artículo 23 de la misma, regirán en las materias correspondientes los planes de desarrollo, los planes maestros de infraestructuras, los códigos de urbanismo y normas urbanísticas vigentes.

El artículo 1º de la ley 9ª de 1989 establece que con el objeto de lograr condiciones óptimas para el desarrollo de las ciudades y de sus áreas de influencia en los aspectos físico, económico, social y administrativo,  los municipios con población mayor de cien mil habitantes, incluidos el Distrito Especial de Bogotá y el Departamento de San Andrés y Providencia y las áreas metropolitanas, deberán formular su respectivo Plan de Desarrollo de conformidad con la política Nacional y departamental, las técnicas modernas de planeación urbana y con base en la coordinación del desarrollo urbano-regional.

El artículo 34 del Decreto-Ley 1333 de 1986, según fue modificado por el artículo 2º de la Ley 9ª de 1989,  establece los aspectos que debe incluir el Plan de Desarrollo, entre ellos el relacionado con el reglamento de usos del suelo (numeral 2º.) Al tenor de lo preceptuado en su parágrafo,  los elementos constitutivos del Plan de Desarrollo «podrán establecerse en uno o en varios acuerdos.»

El artículo 33 de la Ley 136 de 1994, a cuyo tenor cuando se amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar consulta popular.

 La Ley 99 de 1993, que al establecer las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, determinó en el numeral 9º  del artículo 31  lo siguiente:

Artículo 31. Funciones. Las corporaciones autónomas regionales ejercerán las siguientes funciones:

[...]

2)     Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente;

[...]

Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los departamentos, distritos y municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental;

Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten;

[...]

Asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental formal y ejecutar programas de educación ambiental no formal, conforme a las directrices de la política nacional;

Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva;

[...]

26) Asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental que deban desarrollarse con recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías o con otros de destinación semejante;

[...]

29) Apoyar a los concejos municipales, a las asambleas departamentales y a los consejos de las entidades territoriales indígenas en las funciones de planificación que les otorga la Constitución Nacional;

[...]

31)   Sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relación con la zonificación y el uso del suelo, de conformidad por lo establecido en el artículo 313 numeral séptimo de la Constitución Nacional, las Corporaciones Autónomas Regionales establecerán las normas generales y las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas sub-urbanas y en cerros y montañas, de manera que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales. No menos del 70% del área a desarrollar en dichos proyectos se destinará a la conservación de la vegetación nativa existente.

El cargo por violación del artículo 31  de la Ley 99 de 1993, por haberse omitido consultar a  CORTOLIMA.

El  cargo por violación del artículo 33 de la Ley 136 de 1994 por no haberse  realizado consulta popular.

El cargo por violación del Acuerdo 014 de 1998 por haberse modificado el  Plan de Desarrollo.

               

Así pues, asiste razón al actor en sostener  que existen ciertos límites legales que los concejos municipales deben observar al ejercer la atribución de reglamentar los usos del suelo, como serían los de consultar a la autoridad ambiental  en el evento de que la variación del uso del suelo tenga impacto ambiental   (Ley 99 de 1993, artículo 31)   o la consulta  (Ley 133 de 1994, artículo 33),  o dar estricta observancia al Plan de Desarrollo, atendido  el rango jerárquicamente superior que ostenta el Acuerdo que lo aprueba.

Sin embargo, ni la participación de CORTOLIMA ni la realización de consulta popular eran obligatorios pues los supuestos fácticos del caso presente no se subsumen en las hipótesis normativas previstas en  los artículos 31 de la Ley 99 de 1993 y 33 de la Ley 136 de 1994, amén de que  el señalamiento  de la vocación arqueológica y turística de la vereda Cañaverales  como uso principal conservó la vocación agrícola y ganadera definida en el Plan de Desarrollo, y no conllevó impacto ambiental ni variación significativa en las actividades tradicionales del municipio. Cosa distinta habría ocurrido si, por ejemplo, el cambio de uso del suelo hubiese consistido en eliminar la vocación agrícola y ganadera para sustituirla por la industrial, pues en tal evento, sí habría sido necesario que el Consejo cumpliera los requisitos que el apelante echa de menos.

El cargo por violación a las Leyes 9ª de 1989, 152 de 1994 y 388 de 1997

Debe señalarse que  las exigencias y requisitos previstos en las  Leyes 9ª de 1989,  152 de 1994 y 388 de 1997 para la formación, aprobación, y modificación del Plan de Desarrollo y del Plan de Ordenamiento Territorial no constituyen  límite al  ejercicio  por el Concejo de su atribución constitucional  de reglamentar los usos del suelo .

Contra lo afirmado por el actor,  la circunstancia de que el acto por el cual el Concejo municipal determina los usos del suelo  tenga incidencia en el Plan de Desarrollo y  en el Plan de Ordenamiento Territorial  no significa  en modo alguno que la Constitución Política o la Ley exijan que  al ejercer la atribución prevista en el artículo 313-7 CP el Concejo municipal  deba cumplir los requisitos y condiciones  a que la  Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo supedita  las modificaciones del Plan de Desarrollo municipal;  ni  atender a los criterios técnicos, de coordinación interinstitucional y de participación democrática que la Ley 388 de 1997 exige que se cumplan  para adoptar las revisiones del  Plan de Ordenamiento Territorial.

Fuerza es, entonces, concluir que los cargos por  violación de las leyes 9ª de 1989, 152 de 1994 y 388 de 1997 son imprósperos.

El cargo por falsa motivación y desviación de poder

Se aduce por parte de la entidad demandante que mediante el Acuerdo 004 de 1999, al determinar el uso del suelo de  la Vereda Cañaverales en la que está ubicado el predio  «Tambores» de 55 hectáreas,  excluyó toda otra actividad distinta de la turística o arqueológica (como uso principal)  o de la agrícola o ganadera ( como uso secundario), lo que impidió a la empresa  ERAS proseguir con el proyecto de adecuación del relleno sanitario regional para cuya realización venía tramitando licencia ambiental ante CORTOLIMA.

En la exposición de motivos del  Acuerdo 004 de 1999, expedido por el Concejo de Suárez en virtud de sus facultades constitucionales y legales, objeto del presente proceso, se consignó lo siguiente:

«De conformidad con las atribuciones constitucionales conferidas en el artículo 313, le corresponde a los concejos reglamentar los usos del suelo, y dentro de los limites que fija la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la destinación de los inmuebles. De igual manera, dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.

La Constitución Política en sus artículos 63 y 72 consagra que el patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles y, por lo tanto, están bajo la protección del Estado. Por lo tanto, las áreas de conservación histórica deben mantenerse en iguales características físicas y sus escenarios físicos deben conservarse.

La vereda Cañaverales, zona ubicada sobre la margen derecha del Rió Grande de la Magdalena, donde se encuentran varias terrazas aluviales paralelas al río, y la parte que se localiza al oriente de la carretera (vía el Paso – Suárez) que corresponde a la pendiente de la serranía que hace línea divisoria con los ríos Sumapaz y Magdalena, donde se han encontrado vestigios de antiguas civilizaciones, tales como tiestos, piedras talladas y metales, antiguos cimientos de piedra en forma rectangular, pozos cuadrados excavados bajo lo que se conoce como «El Peñón», y cerámica indígena incisa y pintadas y ajuares funerarios, collares, narigueras y adornos personales, que son piezas arqueológicas que hacen parte del patrimonio cultural de las tribus que habitaron esta región. De allí que es deber del municipio conservar las piezas y la zona donde se hallan ubicadas, protegiéndolas legalmente.

De conformidad con el Acuerdo 014 de 1998, que aprobó el Plan de Desarrollo de este municipio para el período 1998–2000, determinó la vocación turística que ostenta esta región. Por ello, mientras se expide el Plan de Ordenamiento Territorial (Esquema de Ordenamiento Territorial) del municipio, es necesario conservar, preservar y determinar el uso del suelo de los inmuebles que se consideran como patrimonio cultural e histórico, como atractivos turísticos futuros del municipio, teniendo en cuenta que el uso del suelo para explotación agrícola o ganadera no afecta el patrimonio cultural e histórico.

El artículo 33 de la Ley 136 de 1994 consagra que las decisiones sobre el uso del suelo deberán ser aprobadas por el Concejo Municipal y por lo tanto bajo su exclusiva responsabilidad.»

A propósito de los hallazgos arqueológicos existentes en la vereda Cañaverales, los Concejales que participaron en la discusión del proyecto consignaron constancias que así lo  corroboran. En el Acta respectiva se lee:

«El ponente del Proyecto de Acuerdo 004, el Concejal Ramírez manifestó a la comisión que se ponía a discusión el Proyecto de Acuerdo en mención.

El Concejal Ramírez manifestó que «desde un poco mas acá del paso hasta unos 10 o 12 Kilómetros  más acá de la vereda Arrayanes tengo conocimiento según me consta, porque también tengo conocimiento que casi todo el territorio del municipio de Suárez hay estas zonas arqueológicas y han habido datos de la misma índole, entre otros quisiera citar el boletín de arqueología de la Fundación de Investigaciones Arqueológicas Nacionales donde la hacienda Santa Marta ubicada en la vereda Cañaverales de este municipio se han hallado diferentes sepulturas y ha habido diferentes hallazgos como tumbas prehispánicas, teniendo en cuanta que la hacienda Santa Marta es colindante con el predio Tambores donde se piensa llevar a cabo el proyecto sanitario, en las fincas aledañas y en la misma finca Tambores hay hallazgos de estas tumbas la gente va y recoge restos de ollas, fracciones de ollas, de piedras talladas, inclusive elementos elaborados en oro, también existen en el predio Tambores y en sitios aledaños sitios pintorescos que podrían ser de interés turístico como nacimientos de aguas y en general sitios de interés turísticos».

El Concejal Ospina manifiesta que personas como Esteban Quimbayo le han comentado que existen bóvedas y en su casa precisamente existe una, las cuales fueron elaboradas por los llamados indios.

El Concejal Ramírez manifiesta que va a sustentar con unas fotos de los sitios en donde se encuentras estos hallazgos y con un video»

Los resultados de la investigación titulada «Arqueología del Municipio de Suárez (Tolima):Dos Tradiciones Alfarera» adelantada por la Fundación de Investigaciones Arqueológicas Nacionales, publicados en  el Boletín  de Arqueología correspondiente al mes de septiembre de 1997 así lo confirman. En lo pertinente,  allí se lee:

«INTRODUCCIÓN

Con los resultados de este proyecto, damos continuidad a las investigaciones efectuadas en el tramo norte del Alto Magdalena, en algunos sectores de los municipios de Honda, El Espinal, Suárez y El Guamo, financiados por la Fundación de Investigaciones Arqueológicas Nacionales. Con las prospecciones y excavaciones arqueológicas efectuadas se han identificado sitios y vestigios arqueológicos correspondientes a varios periodos de ocupación prehispánicos, desde el Formativo Tardío de la región hasta Periodos Tardíos y Recientes.

En los estudios se observaron (sic) variedad de sitios en los cuales los nativos construyeron sus asentamientos y efectuaron sus practicas funerarias, localizados muchas veces en las terrazas más elevadas y distantes del río Magdalena o de sus aguas tributarias; gran parte de estos aterrazamientos en el pasado prehispánico correspondían a lugares cercanos  a las aguas del Magdalena, las cuales para los tiempos actuales han perdido su volumen, razón del distanciamiento de los sitios arqueológicos. En muchos casos los yacimientos se encuentran concentrados en las dos márgenes del río y en los afluentes, como el de la cerámica Tardía dispersa en unidades menores por las quebradas y orillas de los ríos tributarios.

En el municipio de Suárez y en la margen del río correspondiente al municipio de El Espinal, las evidencias arqueológicas son densas, localizadas generalmente en explanaciones y aterrazamientos que se han erosionado por las actividades de la agricultura y la pérdida de la capa vegetal. Superficialmente y de manera revuelta se observan materiales cerámicos con probables diferencias de estilo y formas que en la realidad corresponden a manifestaciones culturales distintas como se pudo comprobar mediante las excavaciones arqueológicas.

Los resultados hasta el momento han arrojado en el municipio de Suárez dos tradiciones cerámicas diferentes correspondientes a dos periodos, que se caracterizan por presentar el primero, probablemente el más antiguo, una cerámica incisa fina, rica en formas y diseños, así como piezas con pintura negativa de negro sobre rojo, localizado hasta el momento en los municipios de El Espinal, Suárez, Coello y superficialmente en El Guamo.

[...]

Igualmente, hay yacimientos arqueológicos con material cerámico inciso, analizado anteriormente por otros investigadores, entre los cuales están: Julio César Cubillos (1953), Mendoza y Quiazúa (1990), Rozo (1991) el cual se ha denominado por su particularidad en la incisión «Tocaima Inciso» y fechado en el municipio de Tocaima hacia el 270 D.C. Este material cerámico presenta una dispersión entre la desembocadura del río Sumapaz al Magdalena, cuenca del río Bogota, en cercanías a Tocaima, orillas del río Magdalena, en las veredas Talura, en El Espinal, La Salada y Cañaverales en el municipio de Suárez; asimismo esta cerámica incisa se encuentra en la loma de Luisa, del municipio de El Guamo y en el municipio de Coello, asociada estratigráficamente con el  tipo Montalvo Inciso y Guamo Ondulado».

Síguese de lo expuesto, que al expedir el acto acusado el Alcalde y el Concejo de Suárez se ciñeron  estrictamente a la Constitución y la ley, y que lejos de contrariar las disposiciones que se estiman violadas, les dieron cabal observancia.

Se impone, por tanto, confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F  A  L L  A :

CONFÍRMASE la sentencia de 21 de junio de 2002, pronunciada por el                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     Tribunal Administrativo del Tolima.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada en sesión de 2 de marzo de 2006.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO        CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE          

                       Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA    MARÍA  CLAUDIA ROJAS LASSO