ACCION DE CUMPLIMIENTO - Objeto y finalidad

La acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisitos de procedencia

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, deben cumplirse unos requisitos mínimos, los cuales se desprenden del contenido de la Ley 393 de 1997: i. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1). ii. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de la autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5 y 6). iii. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de presentar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento (Art. 8). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace procedente la acción. v. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9).

FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 1 / LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 5 / LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 6 / LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 8 / LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 9

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Se ordena al Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura dar cumplimiento al numeral 1.2 del artículo 7 de la Ley 1185 de 2008

Sobre este punto, es necesario recalcar que de una lectura atenta de las normas con fuerza de ley que en la presente acción se dicen incumplidas [numeral 1.2 del artículo 7 de la Ley 1185 de 2008, que modificó el artículo 11 de la Ley 397 de 1997 y el numeral 1.2, sub numeral xiii del artículo 4 del Decreto Reglamentario 763 de 2009] es claro que en primer término, el Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura debe informar a la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos los BICN inmuebles que declare, también lo es, que seguidamente se indica, que esta última autoridad en mención, en este caso, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja, debe incorporar la anotación en el folio de matrícula Inmobiliaria correspondiente, con la finalidad de proteger y salvaguardar los BICN inmuebles declarados. No obstante, de acuerdo con las pruebas aportadas al proceso, al igual que de las contestaciones de las entidades accionadas, es claro para la Sala que en la actualidad, y luego de transcurridos más de 5 años y 8 meses desde la entrada en vigencia de la Ley 1185 de 2008, no se han realizado los registros en las respectivas matrículas inmobiliarias de los siguientes BICN inmuebles ubicados en el departamento de Santander… si lo que se pretende es proteger el patrimonio cultural de la Nación, que, en el sub examine, está representado por esos inmuebles que tienen especial interés histórico, arquitectónico o simbólico, de acuerdo con la sana crítica, es lógico y razonable que, en prevalencia del interés general y de lo que representan esos inmuebles para la comunidad, deban privilegiarse y salvaguardarse que, en el presente caso, se constituye con el referido registro de la anotación de que fueron declarados BICN. Por lo anterior, la Sala ordenará al Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura dar cumplimiento al numeral 1.2 del artículo 7 de la Ley 1185 de 2008, que modificó el artículo 11 de la Ley 397 de 1997 y el numeral 1.2, sub numeral xiii del artículo 4 del Decreto Reglamentario 763 de 2009 con el fin de que, dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta sentencia, informe a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja sobre la declaratoria como BICN de los inmuebles identificados en la parte resolutiva de esta sentencia. A efectos de lo anterior, el oficio con el que se dé cumplimiento deberá identificar plena e inequívocamente los respectivos inmuebles con el fin de que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja pueda incorporar la respectiva anotación en los folios de matrícula. Además, con el fin de garantizar el cumplimiento absoluto de lo dispuesto por la norma en comento la Sala también advertirá a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos que una vez el Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura informe sobre los respectivos inmuebles, inmediatamente incorpore la respectiva anotación en los folios de matrícula.

FUENTE FORMAL: LEY 1185 DE 2008 - ARTICULO 7

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E)

Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil trece (2013)

Radicación número: 68001-23-33-000-2013-00821-01(ACU)

Actor: ARNULFO BASTO ALVAREZ

Demandado: DIRECCION DE PATRIMONIO DEL MINISTERIO DE CULTURA Y OTROS

La Sala se pronuncia sobre la impugnación presentada por el señor Arnulfo Basto Álvarez contra la providencia de 30 de septiembre de 2013, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander denegó las pretensiones de la acción de cumplimiento.

ANTECEDENTES

La demanda

El señor Arnulfo Basto Álvarez ejerció la presente acción contra la Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura, para que se cumpla lo dispuesto en el numeral 1.2 del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008, que modificó el artículo 11 de la Ley 397 de 1997 y el numeral 1.2, sub numeral xiii del artículo 4º del Decreto Reglamentario 763 de 2009, de conformidad con los cuales la entidad demandada debe “Informar a la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos para que esta incorpore la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria respecto de los BIC inmuebles que declare (…)”.

Hechos

La Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura declaró como bienes de interés cultural del ámbito nacional (BICN), entre otros, los siguientes inmuebles ubicados en el departamento de Santande:

El 25 de julio de 201, el actor solicitó, al señor Juan Luis Isaza Londoño, Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura, cumplir con lo previsto en el numeral 1.2 del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008, que modificó el artículo 11 de la Ley 397 de 1997 y el numeral 1.2, sub numeral xiii del artículo 4º del Decreto Reglamentario 763 de 2009, referentes al deber de informar a la Oficina de Registros de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja que los citados inmuebles fueron declarados BICN, para que esta última autoridad procediera a incorporar las anotaciones en los folios de las respectivas matriculas inmobiliarias (afectación del dominio).

El Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura no emitió pronunciamiento frente a esa solicitud.

  

Igualmente, el 25 de julio de 201, el actor presentó derecho de petición al mencionado Director, con fundamento en el listado de bienes inmuebles que para ese momento habían sido declarados como BICN en el departamento de Santander [59], con la finalidad de que informara frente a cuáles de ellos se había solicitado al Registrador de Instrumentos Públicos la incorporación de la respectiva anotación en el folio de matrícula inmobiliaria y respecto de cuáles no, asimismo, que informara el número de matrícula inmobiliaria de cada uno ellos.

El Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura, por medio de Oficio de 12 de agosto de 201, respondió a la anterior petición así:

“(…) se informa que mediante oficios dirigidos a las oficinas de Registros e Instrumentos Públicos de los municipios de Barrancabermeja, San Gil y Socorro se reitera la solicitud efectuada en oficio 411-115358-2010; por otra parte, se requirió la correspondiente anotación en los oficios de matrícula a las oficinas de los municipios de Barichara, Bucaramanga, Contratación, Puente Nacional y Vélez. En este sentido, desde la Dirección de Patrimonio, se está dando cumplimiento al numeral 1.2 del artículo 11 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 7 de la Ley 1185 de 2008 (…)”.

Finalmente, indicó que sólo contaba con 14 “números de matriculas inmobiliarias” de los BICN ubicados en el departamento de Santander.

Fundamentos de la acción

El actor manifestó que a la fecha la autoridad accionada no ha cumplido con el deber legal de informar al Registrador de instrumentos Públicos de Barrancabermeja para que afecte los inmuebles mencionados de acuerdo con lo previsto en el numeral 1.2 del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008, que modificó el artículo 11 de la Ley 397 de 1997 y el numeral 1.2, sub numeral xiii del artículo 4º del Decreto Reglamentario 763 de 2009, régimen especial de protección de los BICN.

Destacó que la Ley 1185 de 2008 fue promulgada el 12 de marzo del mismo año, y desde entonces la Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura ha incumplido su deber constitucional y legal de proteger los bienes de interés cultural (limitación al dominio).

Indicó que la respuesta a su derecho de petición no aportó información respecto a los números de matrícula inmobiliaria y dirección exacta de cada uno de los BICN requeridos, limitándose solo a mencionar el Oficio 411-115358-2010, que hace referencia a unos inmuebles que ya fueron afectados en un proceso similar al que nos ocupa. Por tanto, solicitó vincular al Director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Bucaramanga - con la finalidad de que aportara los números de matrícula inmobiliaria que se encuentran en las respectivas fichas catastrales, asimismo, al señor Hernando Flórez Sanabria - Registrador de la Oficina de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja

Pretensiones

Dentro del escrito de demanda se precisa la siguiente:

“(…) Ordenar al señor Juan Luis Isaza Londoño – Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura que informe al DR. Hernando Flórez Sanabria – Registrador – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja, la (sic) Incorporar (sic) en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente a cada uno de los siguientes bienes inmuebles, Estaciones de Ferrocarril Barrancabermeja ubicada en Barrancabermeja, Cuatrobocas ubicada en Barrancabermeja, Penjamo ubicada en Barrancabermeja, El Cruce ubicada en Puerto Wilches, García Cadena ubicada en Puerto Wilches, González Vásquez ubicada en Puerto Wilches, Puerto Wilches ubicada en Puerto Wilches, Sogamoso ubicada en puerto Wilches Puente Sogamoso, Celestino Mutis ubicada en Sabana de Torres, Comuneros ubicada en Sabana de Torres, Eloy Valenzuela ubicada en Sabana de Torres, Provincia ubicada en Sabana de Torres Provincia, Sabana de Torres ubicada en Sabana de Torres Provincia, Sabaneta ubicada en Sabana de Torres Sabaneta.

Trámite en primera instancia

El Tribunal Administrativo de Santander, por medio de auto de 6 de septiembre de 201, admitió la demanda, ordenó su notificación al Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura y vinculó a la Oficina de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja y a la Dirección Territorial de Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

Contestación de la demanda

El Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Cultura, por medio de escrito radicado el 12 de septiembre de 201, se opuso a las pretensiones de la demanda.

Indicó que no es cierto que la Dirección de Patrimonio de ese Ministerio no hubiere realizado las gestiones pertinentes para obtener el registro de los correspondientes folios de matriculas inmobiliarias de los bienes inmuebles de interés cultural del ámbito nacional existentes en el departamento de Santander.

Aludió que no se puede desconocer la dificultad que esa labor implica, por la precariedad de la información sobre la identificación inmobiliaria de algunos de los bienes. No obstante, dijo que dicha labor se está adelantando de forma ardua y constante tanto por parte de ese Ministerio como también de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos.

Informó que el Director de Patrimonio de ese Ministerio ha realizado, entre otras, las siguientes gestiones sobre el caso en particular:

1. Que mediante oficio MC-007749-EE-201 respondió al accionante una petición en la que se le informó respecto de las gestiones para la incorporación en los correspondientes folios de matrícula de los BICN ubicados en el departamento de Santander.
2. Que mediante diversos oficios del 8 de agosto de 201, comunicó a los Registradores de Instrumentos Públicos del departamento de Santander, en donde existen BICN, la solicitud de anotación en los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes y que una vez realizada la inscripción en el certificado de tradición, fueran remitidas las copias en donde consten dichas anotaciones, de la siguiente forma:

-Oficio MC-007304-EE-2013 a la Registradora de Instrumentos Públicos de Vélez

-Oficio MC-007306-EE-2013 al Registrador de Instrumentos Públicos de Puente Nacional

 -Oficio MC-007313-EE-2013 al Registrador de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja

-Oficio MC-007316-EE-2013 a la Registradora de Instrumentos Públicos de Barichara

-Oficio MC-007321-EE-2013 al Registrador de Instrumentos Públicos de Bucaramanga

-Oficio MC-007324-EE-2013 a la Registradora de Instrumentos Públicos de Socorro

-Oficio MC-007328-EE-2013 a la Registradora de Instrumentos Públicos de San Gil

Que la Registradora de Instrumentos Públicos de Bucaramanga, el 28 de agosto de 201, informó a la Dirección de Patrimonio sobre la inscripción parcial, respecto del inmueble identificado con “M.I. No. 300-17898” y el 2 de septiembre del mismo año, informó el registro de los actos relativos a los inmuebles solicitados.

Que la Registradora de Instrumentos Públicos de Vélez, el 2 de septiembre de 201, informó sobre las gestiones realizadas y solicitó una aclaración.

Que el Registrador de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja, el 3 de septiembre de 201, informó a la Dirección de Patrimonio, que no se habían encontrado los inmuebles respecto de los cuales se solicitó el registro.

Manifestó que de acuerdo con lo anterior, la labor se está cumpliendo y que día a día se está avanzando en la actualización de los folios de matrícula correspondientes a los BICN, con las inscripciones en los correspondientes actos que los crearon, dijo que en los casos puntuales a los que se refirió el actor, ese Ministerio ha solicitado y reiterado en cumplimiento de sus obligaciones, a las autoridades registrales competentes que procedan a efectuar el registro de los actos de declaratoria de los BICN de los inmuebles ubicados en el departamento de Santander, por lo que no es posible endilgarle falta de gestión a la Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura.

Finalmente, insistió que se ha cumplido con lo que corresponde, dando estricta aplicación a los mandatos legales y judiciales que sobre el particular existen. Igualmente, advirtió que ninguna de las normas señaladas por el demandante como incumplidas, lo han sido, pues está dando cabal cumplimiento a su obligación de comunicar a la autoridad registral, sobre la existencia de un acto que declara a un bien como de interés cultural.

1.3.2. La Superintendencia de Notariado y Registro, por medio de apoderado judicial, en representación de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja y por medio de escrito radicado el 11 de septiembre de 201, se opuso a las pretensiones de la demanda. Al efecto, argumentó que no se conoce el número de matrícula de los predios que describió el demandante, razón por la cual, dirigió el incumplimiento de la normativa en mención contra el demandado principal, esto es, la Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura.

Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja, teniendo en cuenta que no es la llamada a responder en el presente proceso, pues de los hechos narrados en la demanda no se puede observar un nexo causal respecto de aquella frente al incumplimiento de la norma que se pretende hacer cumplir, siendo los actos imputados a cumplir, responsabilidad del Ministerio de Cultura.

1.3.3. El Director Territorial de Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por medio de escrito radicado el 10 de septiembre de 201, manifestó que estará atento a cumplir cualquier orden que sea impartida por la respectiva autoridad judicial y suministrar la información necesaria de las bases de datos catastrales que se le solicite.

Aludió que al no tratarse de un registro público, la información contenida en las bases de datos catastrales, donde reposan datos personales de los propietarios y poseedores de los predios, esa Institución debe velar por su protección y salvaguarda, de acuerdo con la Ley 1266 de 2008 y en cumplimiento de la sentencia T-729 de 2002 de la Corte Constitucional, con la finalidad de preservar el derecho de hábeas data, so pena de violación de los derechos fundamentales a la autodeterminación informática o la intimidad.  

1.4. El fallo impugnado

Por sentencia de 30 de septiembre de 201 el Tribunal Administrativo de Santander, denegó las pretensiones de la acción de cumplimento.

Al  efecto, concluyó que en el caso concreto se configuró la “carencia de objeto”, porque desde antes de haberse presentado la demanda, la entidad accionada cumplió con lo establecido en el numeral 1.2 del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008, que modificó el artículo 11 de la Ley 397 de 1997, al informar al Registrador de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja sobre la declaratoria de BICN de los predios anotados en el escrito de demanda, con el fin de que se efectuara el correspondiente registro, lo que en efecto se hizo, “(…) pues mediante oficio 411 del 08 de Agosto de 2013, informó al Registrador de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja la calidad de los bienes anotados con anterioridad, con el fin de que realizara la anotación mencionada (Fls. 71-73).”.

1.5. La impugnación

Por escrito radicado el 16 de octubre de 201, el señor Arnulfo Basto Álvarez impugnó la decisión del Tribunal por considerar que si bien es cierto que la entidad accionada envió un oficio informando y solicitando la inscripción de los bienes BICN a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja, también es cierto que dicha inscripción nunca se hizo efectiva.

Adujo que a folio 139 del expediente obra la respuesta del Registrador de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja, en la que manifiesta al Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura que no pudo inscribir la anotación solicitada porque no se localizaron los inmuebles con los “números de cédulas catastrales” allí relacionadas, por tanto, el numeral 1.2. del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008 no se cumplió por defectos sustanciales en el oficio que solicitó las inscripciones.

Insistió en que si bien no se puede desconocer que la accionada informó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja, allí enunció unos números como si fueran los de las matrículas inmobiliarias cuando realmente son los números de las cédulas catastrales de los BICN, lo que no permite hacer una clara y certera identificación de los bienes inmuebles a ser afectados.

En consecuencia, solicitó que fuera revocada la decisión de primera instancia para que, en su lugar, se ordene:

“1.) Que la accionada aporte la información necesaria, es decir los números de matrícula inmobiliaria de cada uno de los bienes inmuebles a afectar, para que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja proceda a incorporarlos en el certificado de tradición de matrícula inmobiliaria.

2.) Que se ordene (…) al IGAC. Territorial Santander representado por el señor CARLOS SIMÓN GONZÁLEZ JEREZ y/o al señor PEDRO NEL JACOME TORRES, Jefe de la Oficina delegada Barrancabermeja IGAC. A fin de que suministren los números de matrícula de cada uno de los bienes inmuebles requeridos en la acción de cumplimiento, ya que estos se encuentran en las fichas catastrales de cada uno de los bienes inmuebles, y para el presente caso solo se puede acceder a través de orden judicial o administrativa.”

Por otra parte, manifestó que en casos análogos a este, en los que actuó también como demandante, el Tribunal Administrativo de Santander decidió conceder las pretensiones de las demandas de cumplimento allí impetradas y, en consecuencia, en aquellos casos en que era posible identificar el número de matrícula inmobiliaria del BICN, ordenó al respectivo Registrador de Instrumentos Públicos que procediera a incorporar la anotación de afectación del dominio y, en aquellos casos en los que no era posible identificar el número de matrícula inmobiliaria, ordenó al Ministerio de Cultura a realizar los trámites pertinentes a fin de incorporar la anotación de afectación al dominio en las respectivas matrículas inmobiliarias

Finalmente, propuso los siguientes cuestionamientos:

“(sic) Es suficiente el cumplimiento de una norma con el simple envío de un oficio el cual no pudo ser inscrito por contener datos incompletos o errados?

(sic) Puede considerarse que el accionado cumplió con la solicitud impetrada por el peticionario con el solo envío de un oficio que contenía datos errados o incompletos y que a la postre no se pudo inscribir por ese motivo?

(sic) La Obligación del accionado es solo oficiar o su obligación es que quede debidamente inscrito su oficio?  

Como ya se ha dicho anteriormente la obligación del accionado frente a la ley para proteger en debida forma el BIC no es solamente oficiar para que se inscriba su condición, sino tiene la obligación que los datos dados sean veraces y completos y capaces de generar certeza en el registrador para cumplir con la orden de inscripción, si se ha cumplido y por consiguiente está en renuencia y así debe declararse.”

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

Esta Sección es competente para conocer la impugnación contra la providencia de 30 de septiembre de 2013 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y el 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

2.2. De la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos".

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de Ley y de los actos administrativos.

Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”(subraya fuera del texto).

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos:

i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º.

ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. Empero, si el demandante yerra al determinar  la parte obligada a cumplir el precepto, o si la norma cuyo cumplimiento se pretende no indica de manera expresa la autoridad que tiene a su cargo hacerlo efectivo, el juez deberá estudiar el conjunto de normas que integran el sistema jurídico vigente, identificarla y vincularla al proceso. (Arts. 5º y 6º).

iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.

iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).

2.3. De la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la Superintendencia de Notariado y Registro, en representación de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja

Previo a resolver el fondo del asunto, observa la Sala que el Tribunal Administrativo de Santander omitió pronunciarse sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la Superintendencia de Notariado y Registro, en representación de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja.

Sobre el particular sostuvo dicha entidad, en la contestación de la demanda, que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja no es la autoridad llamada a responder en el presente proceso, pues de los hechos narrados en la demanda no se puede observar un nexo causal respecto de aquella frente al incumplimiento de la norma que se pretende hacer cumplir, siendo los actos imputados hacia la Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura.

Observa la Sala que contrario a lo que sostiene la Superintendencia de Notariado y Registro no está llamada a prosperar la excepción propuesta. Al efecto, se tiene que las norma cuyo cumplimiento se solicitó, esto es, el numeral 1.2 del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008, que modificó el artículo 11 de la Ley 397 de 1997  indica:

“LEY 397 DE 1997

(agosto 7)

Diario Oficial No. 43102, de 7 de agosto de 1997

Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias.

TITULO II.

PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACIÓN

(…)

Articulo 11. Régimen especial de protección de los bienes de interés cultural. <Artículo modificado por el artículo 7 de la Ley 1185 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> Los bienes materiales de interés cultural de propiedad pública y privada estarán sometidos al siguiente Régimen Especial de Protección:

(…)

1.2. Incorporación al Registro de Instrumentos Públicos. La autoridad que efectúe la declaratoria de un bien inmueble de interés cultural informará a la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos a efectos de que esta incorpore la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente. Igualmente, se incorporará la anotación sobre la existencia del Plan Especial de Manejo y Protección aplicable al inmueble, si dicho plan fuese requerido.

Del mismo modo se informará en el caso de que se produzca la revocatoria de la declaratoria en los términos de esta ley. Este tipo de inscripciones no tendrá costo alguno.

(…)” (subrayas fuera de texto).

De acuerdo con la normativa transcrita, si bien es cierto que, en primer término,  el Ministerio de Cultura debe informar a la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos los BICN inmuebles que declare, también lo es, como seguidamente lo indica el precepto, que esta última debe incorporar la anotación en el folio de matrícula Inmobiliaria correspondiente.

En otras palabras, la norma consagra dos deberes, uno a consecuencia de otro, razón por la cual existe un nexo causal entre la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja y lo que se debate en el presente proceso porque, se reitera, es a quien le corresponde realizar las anotaciones en los respectivos folios de matrículas de los BICN.

Cosa distinta es que dicha entidad este cumpliendo sus funciones sin evadir su responsabilidad y obligación legal, aspecto que se analizará en la parte resolutiva de esta providencia.

Así, para la Sala no le asiste razón a la Superintendencia de Notariado y Registro en aducir la falta de legitimación en la causa por pasiva y, como consecuencia, en la parte resolutiva se declarará no probada dicha excepción.

2.4. Análisis del caso concreto

2.4.1. La Sala entrará a decidir si en el presente caso se cumplen todos los presupuestos necesarios para que prospere la acción de cumplimiento, de acuerdo a los lineamientos antes expuestos.

2.4.1.1. En primer lugar, el actor pretende el cumplimiento del numeral 1.2 del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008, que modificó el artículo 11 de la Ley 397 de 1997 y el numeral 1.2, sub numeral xiii del artículo 4º del Decreto Reglamentario 763 de 2009, es decir, las normas sí cuentan con fuerza material de ley, razón por la cual se cumple el primer requisito.

2.4.1.2. En segundo lugar, esto es, que el mandato sea imperativo e inobjetable, la Sala considera que el requisito que establece el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 sí se acreditó, pues las normas antes mencionadas son claras al determinar que corresponde, en primer término, al Ministerio de Cultura informar a la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos los BICN inmuebles que declare y, como consecuencia, segundo, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos debe incorporar la respectiva anotación en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente.

2.4.1.3. Ahora, es necesario determinar si el solicitante cumplió con el deber de probar que se constituyó en renuencia a la entidad accionada antes de instaurar la demanda, para lo cual, es necesario analizar el contenido del escrito que antecede la presente acción, a la luz de la jurisprudencia de esta Corporación que ha sido uniforme en señalar que:

“El segundo inciso del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que la acción de cumplimiento procede cuando se ha demostrado la renuencia del demandado a cumplir con el deber legal o administrativo omitido, lo cual sólo puede excusarse cuando se sustenta en la demanda la inminencia de un perjuicio irremediable que exige la intervención inmediata de la orden judicial. Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: De un lado, la reclamación del cumplimiento y, de otro, la renuencia.

El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.

Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos.

Al amparo de esa decisión, se examinará el contenido de la solicitud de cumplimiento que presentó el actor el 25 de julio de 201, a través del cual, se pretende acreditar el requisito de procedibilidad.

En la mencionada solicitud, el señor Arnulfo Basto Álvarez instó al señor Juan Luis Isaza Londoño, Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura, para que cumpliera con lo previsto en el numeral 1.2 del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008, que modificó el artículo 11 de la Ley 397 de 1997 y el numeral 1.2, sub numeral xiii del artículo 4º del Decreto Reglamentario 763 de 2009, con la finalidad de que informara a la Oficina de Registros de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja que los bienes inmuebles “Estaciones de Ferrocarril Barrancabermeja ubicada en Barrancabermeja, Cuatrobocas ubicada en Barrancabermeja, Penjamo ubicada en Barrancabermeja, El Cruce ubicada en Puerto Wilches, García Cadena ubicada en Puerto Wilches, González Vásquez ubicada en Puerto Wilches, Puerto Wilches ubicada en Puerto Wilches, Sogamoso ubicada en puerto Wilches Puente Sogamoso, Celestino Mutis ubicada en Sabana de Torres, Comuneros ubicada en Sabana de Torres, Eloy Valenzuela ubicada en Sabana de Torres, Provincia ubicada en Sabana de Torres Provincia, Sabana de Torres ubicada en Sabana de Torres Provincia, Sabaneta ubicada en Sabana de Torres Sabaneta.” fueron declarados BICN, para que esta última autoridad procediera a incorporar las anotaciones en los folios de las respectivas matriculas inmobiliarias, lo anterior, porque no están registrados.

Requerimiento frente al cual el Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura guardó silencio.

De conformidad con lo antes expuesto, es claro para la Sala que sí se constituyó en renuencia a la entidad que se accionó.

2.4.1.4. Finalmente, en lo que tiene que ver con el requisito de la subsidiariedad, el demandante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para lograr el cumplimiento del numeral 1.2 del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008, que modificó el artículo 11 de la Ley 397 de 1997 y el numeral 1.2, sub numeral xiii del artículo 4º del Decreto Reglamentario 763 de 2009, razón por la cual también se encuentra acreditado este elemento.

2.4.2. Ahora bien, estima la Sala necesario recordar que esta Secció tuvo la oportunidad de pronunciarse frente al régimen de protección especial de los bienes de interés cultural previsto en el artículo 11 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 7º de la Ley 1185 de 2008 en una acción de cumplimiento, en donde los allí actores exigían que la administración municipal de Pasto cumpliera con las disposiciones que regulan la intervención de los BICN, numeral 2º del citado artículo y ley, en concreto, con la autorización por parte del Ministerio de Cultura, previo concepto favorable del Consejo Nacional de Patrimonio, para proceder con las obras en el centro histórico de la ciudad de Pasto, que si bien no es el numeral 1.2. que ahora nos ocupa, sí nos sirve de preámbulo para poder abordar el fondo del asunto por cuanto se refieren al mismo cuerpo normativo.

En dicha ocasión se expuso que:

“(…)

La Sala recuerda que, de conformidad con las disposiciones normativas que quedaron resumidas en líneas anteriores, el Ministerio de Cultura es la entidad competente para realizar la correspondiente declaratoria de Bien de Interés Cultural y la que está encargada de velar por la protección y conservación de dichos bienes.

(…)

Además, si lo que se pretende es proteger el patrimonio cultural de la Nación, que, en el sub examine, está representado por esos inmuebles que tienen especial interés histórico, arquitectónico o simbólico, de acuerdo con las leyes de la sana crítica, es lógico y razonable que, en prevalencia del interés general y de lo que representan esos inmuebles para la comunidad, deba privilegiarse la postura que tiende ampliar el espectro sobre el cual recae tal protección, que, en el presente caso, la constituye el referido concepto del Ministerio de Cultura en el sentido de que el corredor de la carrera 27 entre las calles 10 y 20 hace parte del centro histórico de Pasto”.

De acuerdo con lo anterior, y contrario a lo que determinó el Tribunal Administrativo de Santander, para la Sala el Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura sí ha incumplido el deber que tiene.

Sobre este punto, es necesario recalcar que de una lectura atenta de las normas con fuerza de ley que en la presente acción se dicen incumplidas [numeral 1.2 del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008, que modificó el artículo 11 de la Ley 397 de 1997 y el numeral 1.2, sub numeral xiii del artículo 4º del Decreto Reglamentario 763 de 2009] es claro que en primer término, el Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura debe informar a la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos los BICN inmuebles que declare, también lo es, que seguidamente se indica, que esta última autoridad en mención, en este caso, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja, debe incorporar la anotación en el folio de matrícula Inmobiliaria correspondiente, con la finalidad de proteger y salvaguardar los BICN inmuebles declarados.

No obstante, de acuerdo con las pruebas aportadas al proceso, al igual que de las contestaciones de las entidades accionadas, es claro para la Sala que en la actualidad, y luego de transcurridos más de 5 años y 8 meses desde la entrada en vigencia de la Ley 1185 de 2008, no se han realizado los registros en las respectivas matrículas inmobiliarias de los siguientes BICN inmuebles ubicados en el departamento de Santander:

Si bien, es cierto que el Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura, por medio del Oficio MC-007313-EE-2013, informó y solicitó la inscripción de los bienes BICN a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja, tal fin no se ha logrado.

Lo anterior se puede concluir del Oficio de 3 de septiembre de 2013, en donde el señor Hernando Flórez Sanabria, Registrador de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja, informó al Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura que “de conformidad con lo solicitado en su oficio 411 de fecha 08 de agosto de 2013, (…) me permito informarle que revisado el índice de muebles de este círculo registral, no se localizaron inscritos bienes inmuebles con las cedulas catastrales allí relacionadas.”.

Es decir, que la información suministrada por el Ministerio de Cultura no tiene relación de correspondencia o no coincide con los registros que tiene la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja, razón por la cual, esta última autoridad en cita, no ha incorporado las respectivas notas en los folios de matrícula inmobiliaria de los mencionados BICN inmuebles de Santander, en otras palabras, el Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura no ha cumplido en debida forma su deber de informar los BICN que ha declarado.

La Sala recuerda que, de conformidad con las disposiciones normativas que quedaron resumidas en líneas anteriores, las cuales deben ser analizadas sistemáticamente, el Ministerio de Cultura es la entidad competente para realizar la correspondiente declaratoria de Bien de Interés Cultural y la que está encargada de velar por la protección y conservación de dichos bienes, lo que pone de presente la importancia y el papel que, por excelencia, desempeña tal Ministerio en la salvaguarda y preservación de los bienes que tiene tal connotación.

Además, si lo que se pretende es proteger el patrimonio cultural de la Nación, que, en el sub examine, está representado por esos inmuebles que tienen especial interés histórico, arquitectónico o simbólico, de acuerdo con la sana crítica, es lógico y razonable que, en prevalencia del interés general y de lo que representan esos inmuebles para la comunidad, deban privilegiarse y salvaguardarse que, en el presente caso, se constituye con el referido registro de la anotación de que fueron declarados BICN.

Por lo anterior, la Sala ordenará al Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura dar cumplimiento al numeral 1.2 del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008, que modificó el artículo 11 de la Ley 397 de 1997 y el numeral 1.2, sub numeral xiii del artículo 4º del Decreto Reglamentario 763 de 2009 con el fin de que, dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta sentencia, informe a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja sobre la declaratoria como BICN de los inmuebles identificados en la parte resolutiva de esta sentencia.

A efectos de lo anterior, el oficio con el que se dé cumplimiento deberá identificar plena e inequívocamente los respectivos inmuebles con el fin de que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja pueda incorporar la respectiva anotación en los folios de matrícula.

Además, con el fin de garantizar el cumplimiento absoluto de lo dispuesto por la norma en comento la Sala también advertirá a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos que una vez el Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura informe sobre los respectivos inmuebles, inmediatamente incorpore la respectiva anotación en los folios de matrícula.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO: DECLÁRASE no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la Superintendencia de Notariado y Registro, en representación de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja.

SEGUNDO: REVÓCASE la sentencia de 30 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que denegó las pretensiones de la acción de cumplimiento instaurada por el señor Arnulfo Basto Álvarez contra el Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura y otro.

TERCERO: ORDÉNASE al Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura dar cumplimiento al numeral 1.2 del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008, que modificó el artículo 11 de la Ley 397 de 1997 y el numeral 1.2, sub numeral xiii del artículo 4º del Decreto Reglamentario 763 de 2009 con el fin de que, dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta sentencia, informe a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja sobre la declaratoria como BICN de los siguientes inmuebles:  

A efectos de lo anterior, el oficio con el que se dé cumplimiento deberá identificar plena e inequívocamente los respectivos inmuebles con el fin de que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja pueda incorporar la respectiva anotación en los folios de matrícula.

CUARTO: ADVIÉRTASE a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos que una vez el Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura informe sobre los respectivos inmuebles, inmediatamente deberá incorporar la respectiva anotación en los folios de matrícula inmobiliaria.

QUINTO: NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

SEXTO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO