COSA JUZGADA EN ACCION POPULAR - Efectos erga omnes sólo respecto de los hechos; identidad de causa y motivos ínsitos en los hechos

El concepto de cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales hace referencia a las características de imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad de las cuales las sentencias ejecutoriadas están dotadas; es decir, cuando las decisiones de los funcionarios judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, significa que luego de ciertos trámites, pasan a ser imperativas, son susceptibles de cumplirse coercitivamente, y no pueden ser variadas. En tal sentido, para la configuración de la cosa juzgada en materia de acciones populares no se requiere que se presente identidad absoluta de las partes, pues en estos procesos el actor y los titulares del interés protegido no necesariamente coinciden. Por esa razón es que el legislador justamente en el artículo 35 de la Ley 472 de 1998 señaló que la sentencia dictada dentro de una acción popular “tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general”. Entonces, en materia de acciones populares, la excepción de cosa juzgada respecto de las partes ocurre aunque ellas no sean idénticas en los procesos que se cotejan, pues lo relevante es que los responsables por la afectación al derecho colectivo invocado sean los mismos, y que no obstante la calidad difusa de la comunidad titular del derecho, el grupo -determinado o determinable- afectado con la amenaza o vulneración de los derechos colectivos comprometidos, también sea el mismo. El otro elemento para que opere la cosa juzgada es la identidad de causa, el cual ha sido entendido por la doctrina como “la razón por la cual se demanda; los motivos que se tienen para pedir al Estado determinada sentencia”; dichos motivos están contenidos en los hechos de la demanda, pues son éstos los que dan origen a su interposición y a la formulación de las pretensiones. De ello se infiere que la sentencia desestimatoria de las pretensiones de una acción popular hace tránsito a cosa juzgada erga omnes, sólo respecto de los hechos que dan lugar a su interposición. Y finalmente, la configuración de la cosa juzgada requiere también que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, que, según el dicho de la Corte Suprema de Justicia, “consiste en las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia”, por lo tanto, es menester analizar además de la identidad en la causa petendi, si existe identidad en el objeto.

COSA JUZGADA EN ACCION POPULAR - Sector histórico del Municipio de Popayán: no hay identidad de objeto y causa entre los procesos

Identidad en la causa petendi: Entendida la causa petendi como la razón o los motivos por los cuales se demanda, y que dichos motivos están contenidos en los hechos de la demanda, por ser ellos los que dan origen a su interposición y a la formulación de las pretensiones, se analizará a continuación si los hechos de los procesos en cotejo son coincidentes. Los hechos que dan lugar a la interposición de la demanda en los procesos referidos son los siguientes: (…). Conforme a lo anterior, es claro que la causa petendi juzgada en los procesos citados no es la misma que se somete a conocimiento de la Sala en el presente caso, pese a que ciertamente los hechos invocados en ellos guardan relación por referirse a situaciones que, entre otros aspectos, afectan el tránsito y la movilidad en el Sector Histórico del municipio de Popayán; sin embargo, en cada uno de los procesos las circunstancias alegadas son específicas y distintas, tal como se constata de lo señalado.  Identidad en el objeto: Como ya se precisó, la configuración de la cosa juzgada requiere también que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, entendiéndose por éste las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia. En este aspecto, en estricto rigor jurídico, tampoco existe identidad en el objeto de los procesos ya fallados judicialmente y en el del presente asunto, según pasa a examinarse: (…). En esta perspectiva, es claro que, en estricto sentido, no se reúnen los requisitos para que se configure la excepción de cosa juzgada propuesta por el municipio de Popayán, como quiera no existe plena identidad de objeto y de causa entre los procesos que ya fueron decididos por la jurisdicción y el presente asunto.

PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION - Reglamentación; sector histórico de Popayán / PROHIBICION DE TRANSITO PESADO - Monumento de conservación histórica / MONUMENTOS DE CONSERVACION ARQUITECTONICA - Prohibición de tránsito pesado

Por su parte, en el artículo 72 ibídem se consagró que “El Patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado”, que “El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles”, y que “la ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares”. Con el fin de desarrollar lo dispuesto en los artículos 70, 71 y 72 y demás normas concordantes de la Constitución Política, dictar normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, entre otros aspectos, el legislador expidió la Ley 397 de 7 de agosto de 1997. En el artículo 4º de La Ley 163 de 1959 “Por la cual se dictan medidas sobre defensa y conservación del patrimonio histórico, artístico y monumentos públicos de la Nación”, se estableció lo siguiente: (…). “Artículo 4: Declárense como monumento nacional los sectores antiguos de las ciudades de Tunja, Cartagena, Mompós, Popayán, Guaduas, pasto y Santa Marta (especialmente la Quinta de San Pedro Alejandrino, y las residencias de reconocida tradición histórica). En ese orden, el “Sector Histórico” o “Sector Antiguo” de Popayán fue declarado Monumento Nacional y, como tal, conforme al parágrafo 1º del artículo 4º de la Ley 397 de 1997, debe ser considerado como bien de interés cultural de la Nación. De otro lado, es relevante destacar que conforme a lo dispuesto en el parágrafo 3° del artículo 105 de la Ley 769 de 2002, por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones, “se prohíbe el tránsito de vehículos de alto tonelaj por las vías de sitios que estén declarados o se declaren como monumentos de conservación histórica.”

CENTRO HISTORICO DE POPAYAN - Prohibición de tránsito pesado: incumplimiento viola el derecho a la defensa del patrimonio cultural / PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION - Centro histórico de Popayán: permisión viola derecho a la defensa del patrimonio cultural

Pues bien, del anterior contexto normativo se deduce por la Sala que el Sector o Centro Histórico del municipio de Popayán hace parte del patrimonio cultural de la Nación, y que en dicha medida, en orden a su protección, el mismo se encuentra sometido a una reglamentación especial en cuanto se refiere a los usos del suelo, así como a restricciones en materia de transito de vehículos, especialmente de aquellos de alto tonelaje, cuya circulación se encuentra prohibida en dicho sector. En ese sentido, el desconocimiento de tales normas dirigidas a preservar la integridad del patrimonio público, por la acción de los particulares o por la omisión de la autoridad pública encargada de aplicarlas, implicaría la vulneración  del derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación, derecho éste que, en últimas, es respecto del cual los demandantes solicitan el amparo judicial a través de esta acción, pese a que invocan otros. Pues bien, en el anterior contexto normativo, fáctico y probatorio, encuentra la Sala que se encuentra acreditada plenamente la vulneración del derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación, como consecuencia del transito de vehículos de alto tonelaje en las vías del Sector Histórico del municipio de Popayán - el cual fue declarado por el legislador como Monumento Nacional y Bien de Interés Cultural de la Nación -, en las que está prohibida la circulación de tales vehículos, conforme a lo expresamente establecido en el parágrafo 3º del artículo 105 del Código Nacional de Transito Terrestre. Frente a esa situación, el Alcalde Municipal y la Secretaría de Transito Municipal de Popayán, en su condición de autoridad y organismo de transit, respectivamente, han sido negligentes, pues a pesar del claro mandato de la ley que consagra dicha prohibición han consentido que en ese sector de especial importancia cultural para la Nación circulen vehículos de alto tonelaje.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de julio de dos mil siete (2007)

Radicación número: 19001-23-31-000-2005-00643-01(AP)

Actor: VICTOR GABRIEL LOPEZ VALENCIA Y OTRO

Demandado: MUNICIPIO DE POPAYAN

Referencia: APELACION SENTENCIA

Se decide el recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la sentencia proferida el 13 de septiembre de 2005 por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda “por configurarse el fenómeno de la cosa juzgada”.

I.- LA DEMANDA

1.-  Las pretensiones

El 25 de abril de 2005, los ciudadanos Víctor Gabriel López Valencia y Luis José Arias Vallejo promovieron demanda en ejercicio de la acción popular contra el Municipio de Popayán (Cauca), en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación, y la seguridad y  prevención de desastres previsibles técnicamente, en orden a que el Tribunal Administrativo del Cauca adoptara las siguientes disposiciones:

“1.- Ordenar al Municipio de Popayán, hacer cesar la amenaza o peligro de daño, al Sector Histórico de la ciudad, como Patrimonio Cultural de la Nación, y del Patrimonio Vial de la ciudad, atacado por la inoperancia práctica de normas de orden nacional que prohíben la circulación por vehículos de alto tonelaje (superior a 3.5 toneladas) que circulan por sus calles, acción permitida por la Alcaldía Municipal, ente que desatiende la aplicación de las normas de orden nacional existentes al respecto, concebidas para la protección de las vías, del Patrimonio Cultural, y finalmente, del dinero de los contribuyentes con el cual se cancelan su mantenimiento y /o elaboración.

2. Ordenar al Municipio de Popayán que de inicio al proceso de señalización de vías con las demarcaciones de prohibido parquear, de prohibido la circulación de vehículos de carga, velocidades máximas, prohibido el cargue y descargue de mercancías, prohibido pitar, entre otras compatibles y necesarias para el sector.

3. Ordenar al Municipio de Popayán, la instalación de mojones, muros y/o bolardos en las calles y carreras límites del Sector Histórico o su zona de influencia, pues ante la deficiencia de (sic) Policía de Tránsito, resultan ser la medida ideal de contención e impedimento al tránsito de vehículos de tonelaje superior a  3.5 toneladas.

4. Ordenar al Municipio de Popayán, la implementación de los Planes y Programas estimados en el Plan de Conservación del Patrimonio Vial del área central de la ciudad de Popayán, del programa de los Guardias de Tránsito entre otras.

5. Ordenar a la Alcaldía de Popayán a (sic) dar inicio y mantener en el tiempo, las necesarias campañas educativas para formar a los residentes de la ciudad en el respeto de las normas de tránsito, pero especialmente, dirigido a los comerciantes, quienes imponen especialmente el caos y desorden en la ciudad.

6. Solicito se conforme un Comité Especializado en la Materia para la verificación y vigilancia del cumplimiento de la Sentencia, o en su defecto la fórmula de solución del conflicto en caso de ser favorable a los aquí accionantes (sic).

7. Sírvase fijar el incentivo que Usted Honorable Magistrado determine.” (fls. 6 y 7 de este cuaderno)

2.-  Los hechos

Como fundamento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes hechos:

1.- La Ley 163 de 1959 declaró como bien de interés cultural al Sector Histórico de Popayán y sus áreas de influencia, y posteriormente la Ley 397 de 1997 indicó que los bienes declarados monumentos nacionales con anterioridad a dicha ley, así como aquellos que integran el Patrimonio Arqueológico, serán considerados Bienes de Interés Cultural.

2.- La Ley 769 de 2002 o Código Nacional de Tránsito establece en su artículo 76 que son lugares prohibidos para estacionar: andenes, zonas verdes o espacio público destinado a peatones, recreación o conservación; por su parte, en su artículo 78, indica que los conductores que estacionen sus vehículos en los lugares de comercio, con el objeto de cargar o descargar, deberán hacerlo en zonas y horarios determinados para tal fin, y que las entidades públicas o privadas y los propietarios de los locales comerciales no podrán hacer uso del espacio público frente a sus establecimientos para el estacionamiento exclusivo de sus vehículos o los de sus clientes; igualmente, la mencionada ley en su capítulo X prohíbe el tránsito de vehículos de alto tonelaje por las vías de sitios que estén declarados o se declaren monumentos de conservación histórica.

3.- En el Plan Vial y de Transporte para el Municipio de Popayán, “PROVIAL”, se advierte la necesidad inmediata de ordenar el tránsito para el Sector Histórico, en razón a que éste carece de la infraestructura suficiente y ante el riesgo de afectación y pérdida del patrimonio cultural de la Nación, puesto que las calles del Sector Histórico fueron diseñadas antes de la existencia del vehículo automotor y carecen de los requerimientos y precisiones técnicas que permitan soportar pesos excesivos y congestión vehicular, generando un grave y permanente daño al patrimonio vial, al arquitectónico y cultural, lo cual resulta gravoso para el interés general.

4.- En el municipio de Popayán es de diaria frecuencia la circulación de vehículos de alto tonelaje, en atención a la ubicación en el Sector Histórico y en sus áreas residenciales de usos de comercio no compatibles a sectores residenciales y prohibidos en todos los sectores históricos del país.

5.- En el sector Histórico y las áreas residenciales de la ciudad las redes de acueducto y alcantarillado y la infraestructura de las edificaciones no tienen las especificaciones exigidas para soportar el tráfico pesado, propias únicamente de sectores industriales.

6.- Mediante el Acuerdo 029 de 1997 se concedió un plazo de un año contado a partir de la fecha de entrada en vigencia de esa norma para que fueran ubicados esos usos comerciales incompatibles y prohibidos en otras áreas de la ciudad, debido a la necesidad de conservar el Sector Histórico, bien de interés cultural de la Nación.

7.- El Plan de Ordenamiento Territorial de Popayán (Acuerdo Municipal 006 de 2002) establece que el Sector Histórico de Popayán es una zona de conservación; por su parte, el Acuerdo 007 de 2002 impuso un plazo no definido, pero en todo caso menor a dos años contados a partir de su vigencia, para que todos los usos comerciales no compatibles, no permitidos o prohibidos, asentados en el Sector Histórico, fueran reubicados.

8.- Mediante el Decreto Municipal 0007 de 14 de enero de 2005, la Alcaldía Municipal de Popayán finalmente decide acatar lo ordenado en el Código Nacional de Tránsito y prohíbe la circulación de vehículos de más de 3.5 toneladas por el Sector Histórico de Popayán, norma ésta que empezaría a regir el 4 de febrero de 2005.

9.- No obstante lo anterior, el día 3 de febrero de 2005,  arguyendo la Alcaldía unas presuntas “concertaciones y conciliaciones” con los comerciantes (figuras que solo son posibles sobre derechos susceptibles de ser transigidos y no sobre derechos colectivos), decide dejar sin vigencia lo ordenado por el Código Nacional de Tránsito y el POT, manteniéndose la circulación de vehículos de alto tonelaje que ocasionan daños permanentes al Patrimonio Vial, Arquitectónico y Cultural que le pertenece a todos.

II.-   LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El municipio de Popayán contestó en tiempo la demanda a través de apoderado judicial para oponerse a las pretensiones de la misma, con fundamento en las siguientes razones de defensa:

1.- Señaló que pese a que los actores no definen cuáles son los negocios incompatibles, de la lectura del escrito de la demanda puede inferirse válidamente que se refieren a aquellos que hacen parte del comercio mayorista y que para su funcionamiento requieren de vehículos de carga pesada para el trasporte de mercancías.

2.- Precisó que en el año 2002 la Junta de Acción Comunal del Barrio El Empedrado (zona donde se encuentran las grandes bodegas y depósitos) impetró acción popular contra el Municipio de Popayán, entre cuyas pretensiones estaban la aplicación de las normas del POT en lo referente al manejo del tráfico dentro del centro histórico y la regulación de horarios de cargue y descargue, la demarcación de zonas de prohibido parquear y la iniciación de campañas educativas para un correcto manejo del tránsito.

3.- Afirmó que el mencionado proceso culminó con sentencia aprobatoria de pacto de cumplimiento en el cual la administración adquirió los siguientes compromisos:

- Hacer el seguimiento y las gestiones con los propietarios de los depósitos mayoristas para que dentro del plazo establecido en el POT se pueda lograr la reubicación de los mismos en las zonas permitidas.

- Establecer mecanismos de control rutinarios a través de la Secretaría de Gobierno, Tránsito y Planeación y con la Policía para verificar el cumplimiento de las normas de tránsito, de invasión del espacio público, uso del suelo y lugares de prostitución, así como para sancionar a los infractores.

- Concertar con la Junta de Acción Comunal del Empedrado el establecimiento de un frente de seguridad comunitaria.

- La Alcaldía se compromete en un plazo máximo de dos (2) meses a expedir el decreto de regulación de horarios de cargue y descargue para toda la ciudad.

- Entrega en comodato de un inmueble a la Junta de Acción Comunal del Barrio El Empedrado.

4.- Anotó que una vez protocolizados los compromisos, el municipio se dio a la tarea de darles cumplimiento: en lo que hace a la materia de la presente acción se realizaron acciones tales como destinar una patrulla de tránsito permanente en el lugar y posteriormente disponer el funcionamiento de un CAl móvil en el barrio El Empedrado; respecto a la regulación de horarios de cargue y descargue, el Alcalde Municipal firmó el 25 de junio el Decreto núm. 104 de 2003, por medio de cual se establecían horarios y zonas para el cargue y descargue de vehículos que superaran cierto tonelaje, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 07 de 2002; también se expidió el Decreto Municipal núm. 103 de 2003, por medio del cual se prohibía el estacionamiento de vehículos en algunas zonas de la ciudad de Popayán; estas disposiciones fueron recogidas en el Decreto 167 del mismo año y permitieron a la Policía la realización de diversos operativos que dieron lugar la imposición de múltiples comparendos a los infractores.

5.- Indicó que en el año 2005, mediante Decreto núm. 0041, se expidieron nuevas normas sobre cargue y descargue, con lo cual se han realizado nuevos operativos y se han impuesto nuevos comparendos, prueba de lo cual obra en la acción popular anterior.

6.- Apuntó que en el POT se estableció un Plan Parcial, cuyo objetivo principal era la construcción y puesta en marcha de una central de abastos que integrara a todo el comercio mayorista de la ciudad, facilitando la recuperación del centro histórico como zona residencial.

7.- Expresó que se realizan labores de concertación con los Depósitos Nabor Rengifo y Fuentes para el traslado de tales establecimientos, y por ende la recuperación del espacio público en el sector.

8.- Estimó, en ese orden, que el Municipio no ha violentado los derechos cuya protección demandan los actores, y que, por el contrario, siempre ha intentado garantizar su efectivo disfrute, con estricta sujeción a la normatividad vigente.

9.- Finalmente, propuso la excepción de cosa juzgada porque de la lectura de los hechos de la demanda se advierte que todos ellos fueron ampliamente tratados en la acción popular promovida por la Junta de Acción Comunal del barrio El Empedrado contra el Municipio de Popayán y que culminó con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento, de fecha 22 de mayo de 2003.

III.- EL PACTO DE CUMPLIMIENTO

Atendiendo a los dictados del articulo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el 16 de junio de 2005, la cual se declaró fallida debido a la ausencia de acuerdo entre las partes.

1. LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

1.-  Las partes:

La parte actora y el municipio demandado guardaron silencio en esta etapa del proceso.

2.-  El Ministerio Público:

El Procurador Judicial 39 en Asuntos Administrativos rindió concepto de fondo, en el que consideró que está llamada a prosperar la pretensión relativa a ordenar al Municipio que adopte las medidas necesarias para hacer cesar la amenaza o peligro generado para el sector histórico de la ciudad por permitir el tránsito de vehículos de alto tonelaje, teniendo en cuenta que por medio de la Ley 163 de 1959 se declaró al sector histórico de la ciudad de Popayán como monumento nacional y por ende patrimonio cultural de la Nación, lo que impone que las autoridades municipales adopten las medidas necesarias encaminadas a proteger dicho sector.

Precisó que al tenor de lo dispuesto en el parágrafo 3° deI artículo 6º del Código Nacional de Tránsito, corresponde al Alcalde expedir las normas y adoptar las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito vehicular, por lo que está en la obligación legal de expedir el respectivo acto administrativo que prohíba el tránsito de vehículos de alto tonelaje por el sector histórico de la ciudad de Popayán.

Agregó que si bien se expidió el Decreto 06 de 4 de febrero de 2005, por medio del cual prohibió la circulación de vehículos de más de 3.5 toneladas en el sector histórico de la ciudad, posteriormente, dicho decreto fue derogado, no existiendo en la actualidad disposición de carácter municipal que, acatando lo previsto en el Código Nacional de Tránsito, prohíba el tránsito de vehículos de alto tonelaje por las vías del sector histórico de la ciudad.

En relación con las demás pretensiones de la acción, salvo la tercera, estimó que ya fueron materia de acuerdo en el pacto de cumplimiento celebrado dentro de la acción popular interpuesta por Yovany Antonio Cerón y otros, lo mismo que en la acción popular interpuesta por Alonso Muñoz Sánchez.

Finalmente, dijo que la pretensión tercera, relativa a la instalación de muros y bolardos en las calles y carrera límites del sector, debe obedecer a una serie de estudios técnicos y de seguridad que determinen la necesidad o conveniencia de su ejecución, y que en el expediente no obra prueba en este sentido.

V.- LA PROVIDENCIA APELADA

Surtido el trámite de rigor, se profirió la sentencia apelada en la cual el       a quo denegó las pretensiones de la demanda por configurarse el fenómeno de la cosa juzgada.

 Señaló, luego de transcribir la parte resolutiva de las sentencias de 22 de mayo de 2003 (dictada en el proceso núm. 2002-1773, actor Yovanny A. Cerón), aprobatoria de un pacto de cumplimiento, y del 28 de mayo de 2004 (proferida en segunda instancia por el Consejo de Estado dentro de la acción popular núm. 2003-0023, Actor: Alonso Muñoz S), que al estudiar los hechos y pedimentos de la presente acción se advierte que éstos ya fueron debatidos y decididos en las sentencias mencionadas, concluyendo que por lo tanto el asunto debatido hizo tránsito a cosa juzgada.

Advirtió, en todo caso, que si los hechos denunciados aún persisten y continúa la vulneración de los derechos colectivos, los demandantes en tales procesos deben interponer el respectivo incidente de desacato.

VI.-  EL RECURSO

Inconformes con la anterior decisión, los actores la apelaron con el fin de que sea revocada, por las siguientes razones:

Aducen que la presente demanda busca proteger todo el Patrimonio Cultural representado en el Sector Histórico de la ciudad de Popayán, conformado por más de ciento catorce manzanas y que fuera declarado Monumento Nacional mediante Ley 163 de 1959, y que es Patrimonio Cultural de la Nación, mientras que la demanda del barrio EL EMPEDRADO, a la que aluden tanto la Alcaldía de Popayán como el Tribunal, buscaba el respeto de derechos colectivos para sus residentes, barrio éste compuesto por 29 manzanas localizado en el Sector Histórico y ocupado hasta la actualidad ilegalmente por comercios y bodegas mayoristas que carecen de resoluciones de uso de suelo por estar prohibido su funcionamiento en los Sectores Históricos.

Señalan que la demanda propuesta por el doctor Alonso Muñoz buscaba que se demarcaran señales de tránsito, se establecieran paraderos, y se establecieran reglas para el manejo vehicular en toda la ciudad, especialmente en el Sector Histórico, además de las necesarias campañas de educación que a la fecha no se han iniciado.

Destacan que en ninguna de las pretensiones de esas demandas se habla tampoco de la prohibición de circulación de vehículos de más de tres punto cinco (3.5 t) toneladas de capacidad de arrastre, tal y como lo ordenan el Código de Tránsito o Ley 672 de 2002 (sic), y los Acuerdos 006 y 007 de 2002, normas que aprobaron el Plan de Ordenamiento Territorial para la ciudad de Popayán, y que por lo tanto en ninguna de las sentencias se debate dicho tema.

Estiman que resulta vergonzoso que a la fecha la Alcaldía de Popayán no haya proferido los decretos necesarios para proteger el Patrimonio Cultural y el Patrimonio Vial, ni siquiera existiendo dos sentencias de acciones populares que le ordenan tomar medidas para protegerlo.

Precisan que lo que se encuentra en el caso materia de estudio no es nada distinto de una cosa juzgada apenas aparente que, por tanto, carece de la fuerza jurídica necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores en los cuales se vuelva a plantear el asunto tan sólo supuesta y no verdaderamente debatido; y que la Corte Constitucional ha sido lo suficientemente clara en señalar que incluso cuando la violación y la vulneración a los derechos colectivos se mantiene por parte de las autoridades pueden formularse nuevas acciones populares sobre esos hechos nuevos sin que pueda alegarse cosa juzgada, por la calidad de los derechos e intereses que se busca proteger.

Aducen que la existencia de más de 6 decretos en menos de 12 meses, posteriores a los fallos aludidos, intentando regular materias como el tránsito de vehículos de alto tonelaje para carga y pasajeros, deja ver no solo la improvisación en materia de políticas de tránsito y transporte sino también la negativa de poner en vigencia normas tan claras como las contenidas en el Código Nacional de Tránsito o en el Plan de Ordenamiento Territorial.

Reiteran que el Sector Histórico reconocido como Bien de Interés Cultural de la Nación no se reduce al Sector Sur o a su Periferia Sur que es el que corresponde al Barrio EL EMPEDRADO, manteniendo la desprotección para más de noventa manzanas por las que siguen circulando también a la fecha vehículos de carga y pasajeros con capacidad de arrastre superior a las tres punto cinco toneladas (3.5 t), generando graves afectaciones al ambiente, al patrimonio vial y al patrimonio cultural de la Nación.

Afirman, respecto de la implementación de medidas como mojones o bolardos, que existen estudios como el PROVIAL que establece el Plan Vial y de Transporte de la ciudad de Popayán, plan vigente desde 1997, y el estudio denominado Variaciones de las Estadísticas del Trasporte Urbano, hecho por la Universidad Nacional, que explican la necesidad de adopción de estas medidas.

VII.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.-  El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.

                                                

De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.

2.-  Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación, y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, los cuales se estiman vulnerados en razón a la circulación permanente de vehículos de más de 3.5 toneladas por el Sector Histórico del municipio de Popayán, el cual fue declarado bien de interés cultural de la Nación, y en donde no está permitido el tránsito de ese tipo de vehículos.

En ese contexto, solicitan los demandantes que se ordene al Municipio de Popayán hacer cesar la amenaza o peligro de daño al Sector Histórico de la ciudad, como Patrimonio Cultural de la Nación, y del Patrimonio Vial de la ciudad, atacado por la inoperancia práctica de normas de orden nacional que prohíben la circulación por vehículos de alto tonelaje (superior a 3.5 toneladas) que circulan por sus calles, acción permitida por la Alcaldía Municipal, ente que desatiende la aplicación de las normas de orden nacional existentes al respecto, concebidas para la protección de las vías, del Patrimonio Cultural, y finalmente, del dinero de los contribuyentes con el cual se cancelan su mantenimiento y /o elaboración; que inicie el proceso de señalización de vías con las demarcaciones de prohibido parquear, de prohibido la circulación de vehículos de carga, velocidades máximas, prohibido el cargue y descargue de mercancías, prohibido pitar, entre otras compatibles y necesarias para el sector; que instale mojones, muros y/o bolardos en las calles y carreras límites del Sector Histórico o su zona de influencia, pues ante la deficiencia de la Policía de Tránsito, resultan ser la medida ideal de contención e impedimento al tránsito de vehículos de tonelaje superior a  3.5 toneladas; que implementen los Planes y Programas estimados en el Plan de Conservación del Patrimonio Vial del área central de la ciudad de Popayán; que de inicio a campañas educativas para formar a los residentes de la ciudad en el respeto de las normas de tránsito, pero especialmente, dirigido a los comerciantes, quienes imponen especialmente el caos y desorden en la ciudad; y que se conforme un Comité Especializado en la Materia para la verificación y vigilancia del cumplimiento de la sentencia.

3.- El a quo en la sentencia apelada negó las pretensiones de la demanda, al estimar que en el presente asunto se configura el fenómeno de la cosa juzgada, en atención a que los hechos y pretensiones de esta demanda fueron objeto de discusión y decisión en los procesos radicados con los números 2002-1773 y 2003-0023, en los que se profirió sentencia los días 22 de mayo de 2003 y 28 de mayo de 2004, respectivamente, ésta última dictada en segunda instancia.

4.-  En orden a resolver lo pertinente, es preciso señalar que en materia de acciones populares es procedente la excepción de cosa juzgada, la cual es resuelta por el juez en la sentencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 472 de 1998.

El concepto de cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales hace referencia a las características de imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad de las cuales las sentencias ejecutoriadas están dotadas; es decir, cuando las decisiones de los funcionarios judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, significa que luego de ciertos trámites, pasan a ser imperativas, son susceptibles de cumplirse coercitivamente, y no pueden ser variadas.

Se presenta cosa juzgada cuando llega al conocimiento de la jurisdicción un nuevo proceso con identidad jurídica de partes, causa e igual objeto al ya resuelto por los funcionarios judiciales.

No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que en el ámbito de las acciones populares, en virtud de que su objeto de protección está constituido por derechos cuya titularidad es difusa, lo decidido en la sentencia afecta por igual a toda la comunidad interesada, dentro de la cual puede o no estar el actor popular.

En tal sentido, para la configuración de la cosa juzgada en materia de acciones populares no se requiere que se presente identidad absoluta de las partes, pues en estos procesos el actor y los titulares del interés protegido no necesariamente coinciden.

Por esa razón es que el legislador justamente en el artículo 35 de la Ley 472 de 1998 señaló que la sentencia dictada dentro de una acción popular “tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general”.

Entonces, en materia de acciones populares, la excepción de cosa juzgada respecto de las partes ocurre aunque ellas no sean idénticas en los procesos que se cotejan, pues lo relevante es que los responsables por la afectación al derecho colectivo invocado sean los mismos, y que no obstante la calidad difusa de la comunidad titular del derecho, el grupo -determinado o determinable- afectado con la amenaza o vulneración de los derechos colectivos comprometidos, también sea el mismo.

El otro elemento para que opere la cosa juzgada es la identidad de causa, el cual ha sido entendido por la doctrin como “la razón por la cual se demanda; los motivos que se tienen para pedir al Estado determinada sentencia”; dichos motivos están contenidos en los hechos de la demanda, pues son éstos los que dan origen a su interposición y a la formulación de las pretensiones.

De ello se infiere que la sentencia desestimatoria de las pretensiones de una acción popular hace tránsito a cosa juzgada erga omnes, sólo respecto de los hechos que dan lugar a su interposición.

Y finalmente, la configuración de la cosa juzgada requiere también que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, que, según el dicho de la Corte Suprema de Justicia, “consiste en las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia, por lo tanto, es menester analizar además de la identidad en la causa petendi, si existe identidad en el objeto.

4.-  Hechas las anteriores precisiones, la Sala procede a analizar si en el caso concreto se configura la excepción de cosa juzgada, teniendo en cuenta para ello las partes, hechos y pretensiones de la demanda que dio origen a este proceso, y los fallos proferidos el 22 de mayo de 2003 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (expediente núm. 2002-0173-00), y el 28 de mayo de 2004 por la Sección Primera del Consejo de Estado (expediente núm. 2003-00023-01), cuya copia obra en el expediente, mediante los cuales, respectivamente, se aprobó el pacto de cumplimiento celebrado por las partes el 13 de marzo de 2003, y se revocó la sentencia del 11 de septiembre de 2003 para conceder el amparo de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

4.1  Identidad de partes:

La parte demandada como responsable de vulneración de derechos e intereses colectivos es parcialmente la misma, pues según se observa en este proceso se interpone acción popular en contra del municipio de Popayán, municipio éste que se tiene como parte demandada en las sentencias dictadas dentro de la acciones populares núm. 2002-1773-00 y 2003-00023-01; en el primero de estos procesos se demandó también a la Corporación Autónoma Regional del Cauca CRC, y en la segunda actuación, aparece como demandado igualmente la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Popayán, y además fueron vinculados a ella, en esa misma calidad, la sociedad Transportes Pubenza Ltda. y la Cooperativa de Transportes Rápido Tambo.

En cuanto a la parte demandante, recuérdese que al tenor del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, en consideración a la naturaleza difusa de los derechos colectivos alegados como violados, la cosa juzgada se predica del público en general, mientras la comunidad titular de los mismos sea en esencia la misma, y en el caso en estudio, si bien los actores en concreto son personas diferentes (en la acción núm. 2002-1773-00, el ciudadano Yovani Antonio Cerón; en la núm. 2003-00023-01, el ciudadano Alonso Muñoz Sánchez, y en ésta los ciudadanos Víctor Gabriel López Valencia y Luis José Arias Vallejo), todas ellas incoaron sus respectivas acciones populares en defensa de los derechos de los habitantes del municipio de Popayán.

4.2  Identidad en la causa petendi:

Entendida la causa petendi como la razón o los motivos por los cuales se demanda, y que dichos motivos están contenidos en los hechos de la demanda, por ser ellos los que dan origen a su interposición y a la formulación de las pretensiones, se analizará a continuación si los hechos de los procesos en cotejo son coincidentes.

Los hechos que dan lugar a la interposición de la demanda en los procesos referidos son los siguientes:

- En el proceso núm. 2002-1773-00 los hechos de la demanda se contraen a que en el sector de las calles 6 a 12 entre carreras 2 a 8 del barrio El Empedrado, el cual hace parte del Sector Histórico del municipio de Popayán, los establecimientos comerciales que allí se encuentran no cumplen con las normas de higiene y salubridad públicas, no se recogen los desechos orgánicos de los animales que son utilizados como vehículos, existe ocupación del espacio público por los vehículos que allí se estacionan y por el mobiliario de los mencionados establecimientos de comercio, hace falta la señalización en los cruces peatonales y señales de prohibido estacionar cerca de los semáforos, no existe ningún manejo de horarios para el cargue y descargue de mercancías en los establecimientos comerciales ubicados en toda el área del Sector Histórico y que cubren gran parte del barrio El Empedrado, hay contaminación por exceso de ruidos y por las altas emisiones de gases de los vehículos, existe congestión por el tránsito de vehículos de servicio público y de carga, y se presenta bastante inseguridad.

- Por su parte, en el proceso núm. 2003-00023-01 los motivos de la demanda hacen relación a que debido a la falta de señalización en las intersecciones de las calles del sector histórico de Popayán y de las intersecciones donde se encuentran instalados semáforos, el transporte de la ciudad es caótico, exponiendo a los peatones a ser atropellados por los vehículos que transitan por el lugar; igualmente, a que al no haberse señalado el paso peatonal en varias intersecciones, los peatones no tienen la seguridad necesaria para atravesar dichas calzadas, exponiéndose a ser arrollados por los vehículos.

- Entre tanto, en el asunto de la referencia, se advierte con claridad de la demanda que los hechos en que ella se fundan apuntan básicamente a que en el Sector Histórico del municipio de Popayán, debido a la existencia de distintos establecimientos de comercio, circulan vehículos de alto tonelaje (de más de 3.5 toneladas), cuyo tránsito se encuentra prohibido en el mismo por haber sido declarado dicho sector como un bien de interés cultural de la Nación.

Conforme a lo anterior, es claro que la causa petendi juzgada en los procesos citados no es la misma que se somete a conocimiento de la Sala en el presente caso, pese a que ciertamente los hechos invocados en ellos guardan relación por referirse a situaciones que, entre otros aspectos, afectan el tránsito y la movilidad en el Sector Histórico del municipio de Popayán; sin embargo, en cada uno de los procesos las circunstancias alegadas son específicas y distintas, tal como se constata de lo señalado.

4.3  Identidad en el objeto

Como ya se precisó, la configuración de la cosa juzgada requiere también que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, entendiéndose por éste las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia.

En este aspecto, en estricto rigor jurídico, tampoco existe identidad en el objeto de los procesos ya fallados judicialmente y en el del presente asunto, según pasa a examinarse:

- En el proceso núm. 2002-1773-01 las pretensiones de la demanda son las siguientes: que se implementen las medidas tendientes a la recuperación del barrio El Empedrado, como sector residencial; que se cree un organismo de economía mixta a favor de los residentes de este sector, con funciones de recuperación del barrio; que el demandado ejecute planes de reubicación de los establecimientos comerciales con objeto distinto a los comerciantes mayoristas de granos y abarrotes, tales como fábricas de plásticos, distribuidores de madera y semejantes cuya actividad afecta la salud y la vida de los residentes en el lugar; que se implementen programas de seguridad y salubridad, tales como el cierre de los establecimientos que no cumplan con las condiciones de higiene y salubridad; que se recuperen los sumideros, el sistema de alcantarillado, y los canales de aguas lluvias; que se recuperen los andenes y espacios públicos invadidos por automotores y elementos como estufas, asadores, sillas, casetas y demás que obstaculizan el libre tránsito y movilización ciudadana y que usualmente hacen parte del mobiliario de esos establecimientos comerciales; que se señalicen las vías públicas de manera clara y visible en las áreas destinadas al cruce de las calles para peatones (cebras en las esquinas); que se instalen señales de prohibido estacionar en las calles de menor anchura, en las que sea tasable la reducción de la capacidad y el nivel de servicio de la vía al 50 % o más, lo mismo que cerca de los semáforos, para permitir su visualización y reducir así el riesgo permanente en contra de la integridad física de los transeúntes; que se construyan rampas en las aceras del sector que faciliten la movilización de las personas con dificultades o limitaciones físicas así como para los niños y personas de la tercera edad; que se instale señalización preventiva y prohibitiva a lo largo y ancho del sector sobre el uso de cláxones, cornetas y sistemas de amplificación que afectan la audición de la comunidad; que se disponga la utilización de pañales o forros que recepten los excrementos y micciones de los caballos que son utilizados como vehículos; que se de aplicación restrictiva de los horarios de abastecimiento (actividades de cargue y descargue) de los establecimientos comerciales ubicados en toda el área del sector histórico y que cubren gran parte del Barrio El Empedrado, hasta que se haga efectivo su traslado a la Central de Mayoristas, debiendo ser éste de 9 a.m. a 11 m. y de 3 p.m. a 5 p.m. y de 7 p.m. para vehículos de 3 toneladas, y para aquellos que excedan a esta capacidad de carga de 7 p.m. a 11 p.m. advirtiéndoles de no perturbar la tranquilidad a que tiene derecho los habitantes del sector residencial; que se de aplicación de medidas de transito como la conocida “pico y placa”, así como a las normas de control de gases emitidos por vehículos que utilizan combustibles carburantes para su funcionamiento; que se ordene en los vehículos los cambios de cláxones, pitos o cornetas que generen decibeles perjudiciales e intolerables para el oído humano; que se de inicio a campañas educativas masivas sobre atención de semáforos, respeto del área peatonal de cruce de calles (cebras), el no estacionar en sitios prohibidos, el uso excepcional de pitos de automóviles, motos y bicicletas, el efectivo control de la emisión de gases especialmente de vehículos de servicio público, la no invasión de áreas destinadas a minusválidos, y el respeto de los horarios de cargue y descargue que se dispongan; que se reestructuren las rutas de transporte público y de carga que transitan por el sector histórico y contribuyen al trastorno de las vías; que se apliquen multas por el mal uso de vallas publicitarias; y que se instalen cámaras de vigilancia en el sector histórico especialmente entre las carreras 3 y 6 y entre las calles 6 a 11.

- A su turno, en el proceso núm. 2003-00023-01 se pretende que se ordene lo siguiente: a) demarcar los senderos peatonales en las intersecciones de las calles del Sector Histórico de la ciudad de Popayán, especialmente las que se encuentran dentro del perímetro comprendido entre las calles 3ª y 8ª;  b) demarcar el paso peatonal a nivel de las intersecciones de las vías públicas en donde se encuentran instalados semáforos;  c) colocar semáforos peatonales en las intersecciones de las Calles 4ª y 5ª con Cra. 17, en la  intersección de la avenida 1ª N con Cras. 9ª y 11; d) demarcar los paraderos de transporte público, especialmente en el sector histórico de la ciudad; e) establecer dispositivos de carácter preventivo y de tipo policivo para organizar y controlar el tráfico peatonal y vehicular dentro del Sector Histórico de la ciudad, y f) promover campañas educativas para peatones y conductores.

- En el presente asunto, solicitan los demandantes que se ordene al Municipio de Popayán hacer cesar la amenaza o peligro de daño al Sector Histórico de la ciudad, como Patrimonio Cultural de la Nación, y del Patrimonio Vial de la ciudad, atacado por la inoperancia práctica de normas de orden nacional que prohíben la circulación por vehículos de alto tonelaje (superior a 3.5 toneladas) que circulan por sus calles, acción permitida por la Alcaldía Municipal, ente que desatiende la aplicación de las normas de orden nacional existentes al respecto, concebidas para la protección de las vías, del Patrimonio Cultural, y finalmente, del dinero de los contribuyentes con el cual se cancelan su mantenimiento y /o elaboración; que inicie el proceso de señalización de vías con las demarcaciones de prohibido parquear, de prohibido la circulación de vehículos de carga, velocidades máximas, prohibido el cargue y descargue de mercancías, prohibido pitar, entre otras compatibles y necesarias para el sector; que instale mojones, muros y/o bolardos en las calles y carreras límites del Sector Histórico o su zona de influencia, pues ante la deficiencia de la Policía de Tránsito, resultan ser la medida ideal de contención e impedimento al tránsito de vehículos de tonelaje superior a  3.5 toneladas; que implementen los Planes y Programas estimados en el Plan de Conservación del Patrimonio Vial del área central de la ciudad de Popayán; que de inicio a campañas educativas para formar a los residentes de la ciudad en el respeto de las normas de tránsito, pero especialmente, dirigido a los comerciantes, quienes imponen especialmente el caos y desorden en la ciudad; y que se conforme un Comité Especializado en la Materia para la verificación y vigilancia del cumplimiento de la sentencia.

En esta perspectiva, es claro que, en estricto sentido, no se reúnen los requisitos para que se configure la excepción de cosa juzgada propuesta por el municipio de Popayán, como quiera no existe plena identidad de objeto y de causa entre los procesos que ya fueron decididos por la jurisdicción y el presente asunto.

5.- En tales condiciones, se impone entonces el ANÁLISIS DE FONDO de la controversia sometida a juzgamiento, para lo cual debe tenerse en cuenta lo siguiente:

a)  En efecto, el artículo 2º superior, señaló como fin esencial del Estado el de facilitar la participación de todos en la vida cultural de la Nación; los artículos 7º y 8º de la Carta dispusieron la obligación del Estado de proteger la diversidad y riquezas culturales de la Nación; el artículo 44 define la cultura como un derecho fundamental de los niños; el artículo 67 señala que la educación es un derecho que busca afianzar los valores culturales de la Nación; el artículo 70 de la Constitución preceptúa que el Estado tiene la obligación de promover y fomentar el acceso a la cultura de los colombianos, en tanto que la cultura y/o los valores culturales son el fundamento de la nacionalidad colombiana; el artículo 71 de la Constitución dispuso que el Estado creará incentivos para fomentar las manifestaciones culturales.

Por su parte, en el artículo 72 ibídem se consagró que “El Patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado”, que “El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles”, y que “la ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares”.

b) Con el fin de desarrollar lo dispuesto en los artículos 70, 71 y 72 y demás normas concordantes de la Constitución Política, dictar normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, entre otros aspectos, el legislador expidió la Ley 397 de 7 de agosto de 1997.

De esta ley resulta relevante destacar, para los efectos de esta decisión, lo dispuesto en el artículo 4º:

“Artículo 4º.- Definición de patrimonio cultural de la Nación. El patrimonio cultural de la Nación está constituido por todos los bienes y valores culturales que son expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la tradición, las costumbres y los hábitos, así como el conjunto de bienes inmateriales y materiales, muebles e inmuebles, que poseen un especial interés histórico, artístico, estético, plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, ambiental, ecológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, científico, testimonial, documental, literario, bibliográfico museológico, antropológico y las manifestaciones, los productos y las representaciones de la cultura popular.

Las disposiciones de la presente ley y de su futura reglamentación serán aplicadas a los bienes y categorías de bienes que siendo parte del Patrimonio Cultural de la Nación pertenecientes a las épocas prehispánicas, de la Colonia, la Independencia, la República y la Contemporánea, sean declarados como bienes de interés cultural, conforme a los criterios de valoración que para tal efecto determine el Ministerio de Cultura.

Parágrafo 1º.- Los bienes declarados monumentos nacionales con anterioridad a la presente ley, así como los bienes integrantes del patrimonio arqueológico, serán considerados como bienes de interés cultural.

También podrán ser declarados bienes de interés cultural, previo concepto del Ministerio de Cultura, aquellos bienes que hayan sido objeto de reconocimiento especial expreso por las entidades territoriales.” (negrillas de la Sala).

c)  En el artículo 4º de La Ley 163 de 1959 “Por la cual se dictan medidas sobre defensa y conservación del patrimonio histórico, artístico y monumentos públicos de la Nación”, se estableció lo siguiente:

“Artículo 4: Declárense como monumento nacional los sectores antiguos de las ciudades de Tunja, Cartagena, Mompós, Popayán, Guaduas, pasto y Santa Marta (especialmente la Quinta de San Pedro Alejandrino, y las residencias de reconocida tradición histórica).

Parágrafo. Para los efectos de la presente Ley se entenderán por sectores antiguos los de las ciudades de Tunja, Cartagena, Mompós, Popayán, Guaduas, pasto, Santa Marta, Santa Fe de Antioquia, mariquita, Cartago, Villa de Leyva, Cali, Cerrito y Buga, las calles, plazas, plazoletas, murallas, inmuebles, incluidos casas y construcciones históricas en los ejidos, muebles, etc., incluidos en el perímetro que tenían estas poblaciones durante los siglos XVI, XVII y XVIII.” (negrillas de la Sala para resaltar).

d) En ese orden, el “Sector Histórico” o “Sector Antiguo” de Popayán fue declarado Monumento Nacional y, como tal, conforme al parágrafo 1º del artículo 4º de la Ley 397 de 1997, debe ser considerado como bien de interés cultural de la Nación.

e) De otro lado, es relevante destacar que conforme a lo dispuesto en           el parágrafo 3° del artículo 105 de la Ley 769 de 2002, por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones, “se prohíbe el tránsito de vehículos de alto tonelaj por las vías de sitios que estén declarados o se declaren como monumentos de conservación histórica.”

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º de esa normativa, se entiende por “tránsito” la movilización de personas, animales o vehículos por una vía pública o privada abierta al público.

f) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto Ley 151 de 1998, “se entiende por conservación el tratamiento urbanístico que por razones ambientales, históricas o arquitectónicas limita la transformación de la estructura física de áreas del municipio o distrito, de inmuebles particulares, de obras públicas, y de elementos constitutivos del espacio público”.

g)  En el artículo 41 del Acuerdo núm. 06 de 2002 del Concejo Municipal de Popayán por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial de esa ciudad, se señaló que el sector antiguo de Popayán fue declarado como Monumento Nacional mediante la Ley 163 del 30 de julio de 1959, y que su reglamentación especial estará contenida en las “Normas para Usos del Suelo y Construcción en el Centro Histórico de Popayán”, las cuales se aprueban concomitantemente con dicho acto municipal. (fls. 232 a 401 de este cuaderno)

h) Mediante el Acuerdo núm. 07 de 2002 el Concejo Municipal de Popayán adopta la delimitación y reglamentación para el Centro Histórico de Popayán y dicta otras disposiciones (fls. 201 a 228 de este cuaderno), destacándose en este acto las siguientes disposiciones:

“ARTÍCULO 30. Usos. El uso principal en el Centro Histórico de Popayán será el residencial, de acuerdo al plano de usos del suelo proyectado. Para los usos comerciales y de servicio, el área se divide en dos zonas identificadas así:

(CM) Centro Monumental.

(S) Corresponde al resto de sectores que componen el Centro Histórico: Sector 2 (occidental), sector 3 (oriental A y B), sector 4 (norte), sector 5 (sur) y la periferia sur.”

“ARTICULO 32. Usos Comerciales y de Servicio en el Centro Histórico. Las actividades comerciales y de servicio, se clasifican con base en su especialización, en sus características generales y en el impacto que ocasionan, tomando en cuenta aspectos tales como el tipo de distribución, mayorista o minorista, la índole de la demanda, de consumo doméstico o especializado, frecuencia de la demanda, cotidiana u ocasional, magnitud e impacto urbanístico y ambiental que puedan generar o el riesgo que se presenta para la población por razón de las actividades anexas que producen.

Las tipologías se clasifican de acuerdo al Código Industrial Internacional Uniforme (C.I.I.U), los diferentes usos se permiten o no, según las siguientes convenciones asignadas:

P. Permitido.

X. No permitido.

R. Restringido.

E. Existentes.

Act. Aprobación por Comité Técnico.

P. Permitido. Sobre la zona de ubicación se permite el desarrollo comercial o de servicio cumpliendo la reglamentación vigente y demás normas que la complementen.

R. Restringido. Se define como uso comercial restringido, aquel que deberá cumplir con la norma establecida para su correcto funcionamiento, debido al impacto que pueda generar en la zona de ubicación. Los establecimientos que actualmente están en funcionamiento y que a partir de la vigencia de la presente reglamentación, aparecen en la zona de ubicación como uso restringido, deberán someterse a las nuevas normas para continuar desarrollando la actividad, tendrán un (1) año para las adecuaciones necesarias, si vencido el plazo no hay cumplimiento de las normas, la Oficina de Control Físico se encargará del sellamiento del establecimiento y de la imposición de las sanciones y multas correspondientes.

X. No permitido. Los desarrollos existentes en zonas no permitidas deben trasladarse a otras zonas donde se permitan y tendrán un plazo máximo de dos (2) años a partir de la vigencia de la presente reglamentación para su reubicación, salvo las excepciones para actividades que tengan plazos más inmediatos para su reubicación (Bodegas mayoristas barrio el empedrado). La oficina de Control Físico y Ambiental, se encargará del sellamiento de los establecimientos que incumplan ésta disposición, y de la determinación de la sanción urbanística correspondiente elaborando la resolución para sanción y aprobación por el Alcalde.

E. Existentes. Son los usos y servicios que actualmente se encuentran en funcionamiento en el área de ubicación, pero no se permiten nuevos desarrollos comerciales del mismo servicio o tipología en la zona.

Act. Aprobación por Comité Técnico de Planeación. Son los usos y servicios que por su impacto en cualquier zona de la Ciudad, podrán localizarse en las zonas definidas en el plano de usos comerciales y de servicio (PLANO 14), y la tabla de tipologías permitidas por zona (TABLA 18, Normas para Usos del Suelo, Urbanismo y Construcción en el Municipio de Popayán). Previamente se someterán a estudio por parte del Comité Técnico de Planeación para la autorización o negación de la Resolución de uso del suelo industrial, comercial o de servicios. En caso de ser permitido el uso del suelo industrial, comercial o de servicios, el diseño y construcción deberá someterse a la reglamentación establecida.”

“ARTICULO 33. Retiro de Usos no Permitidos. Retiro y suspensión del funcionamiento de actividades de bodega y distribución mayorista del sector del barrio el Empedrado, área comprendida entre la carrera tercera y carrera sexta y calle séptima y calle diez, con el propósito de recuperar el uso residencial, estado vial del área y el espacio público que ocupan los vehículos de carga pesada en la función de cargue y descargue que genera la actividad indicada.

La Oficina Asesora de Planeación Municipal en coordinación con la Secretaría de Gobierno, efectuaran los requerimientos, procesos y procedimientos administrativos legales necesarios para el cumplimiento de la disposición aquí establecida. Los plazos y tratamientos para la reubicación están condicionados a los términos del estudio y ejecución del Proyecto Estratégico de la Central de Mayoristas, dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio.

“ARTÍCULO 34. Horario de Abastecimientos. Se reglamenta el siguiente horario para cargue y descargue de vehículos con capacidad de carga menor a tres toneladas para los establecimientos comerciales y de servicio en el Centro Histórico, entre 9:00 y 11:00 A.M., entre 3:00 y 5:00 P.M. y entre 7:00 y 11:00 P.M. Para mayor tonelaje entre 7:00 y 11:00 P.M.”

6.-  Pues bien, del anterior contexto normativo se deduce por la Sala que el Sector o Centro Histórico del municipio de Popayán hace parte del patrimonio cultural de la Nación, y que en dicha medida, en orden a su protección, el mismo se encuentra sometido a una reglamentación especial en cuanto se refiere a los usos del suelo, así como a restricciones en materia de transito de vehículos, especialmente de aquellos de alto tonelaje, cuya circulación se encuentra prohibida en dicho sector.

En ese sentido, el desconocimiento de tales normas dirigidas a preservar la integridad del patrimonio público, por la acción de los particulares o por la omisión de la autoridad pública encargada de aplicarlas, implicaría la vulneración  del derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación, derecho éste que, en últimas, es respecto del cual los demandantes solicitan el amparo judicial a través de esta acción, pese a que invocan otros.

7.-  En cuanto hace a las pruebas que obran en la actuación, en cuaderno anexo al expediente se observa copia del Capítulo V del documento técnico y de soporte del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Popayán, adoptado mediante el Acuerdo Municipal núm. 006 de 2002, denominado “Plan Vial y de Transporte”. (fls. 43 a 69)

En el numeral 7 de dicho documento relacionado con la “Reglamentación de horarios para cargue y descargue con vehículos pesados”, se dice lo siguiente: “En la actualidad no existe restricción en cuanto al uso de las vías por parte de los vehículos de carga pesada (mayor de cuatro toneladas). A lo anterior se suman las actividades de cargue y descargue de estos vehículos, que no tiene horario. También se observa el estacionamiento de vehículos de carga sobre la vía y sobre andenes, por tiempo prolongado, creando congestiones en la circulación de vehículos, posibilidad de accidentes y deterioro del pavimento cuya estructura no es apta para este tipo de vehículos ya que el sector central hasta hace unos años era netamente residencial. Por lo anterior se considera importante que el Municipio de Popayán defina un estatuto de transporte de carga, previas investigaciones y estudios que permitan conocer las condiciones reales y la legislación vigente al respecto. ...”

Además, con el fin de contar con mejores elementos de juicio para resolver el asunto sometido a la decisión de esta Corporación, la Sala, mediante auto de 1º de febrero de 2007 decretó la práctica de distintas pruebas. (fls. 177 a 179 de este cuaderno)

En cumplimiento de lo dispuesto en dicha providencia, el Concejo Municipal de Popayán remitió copia integral y auténtica de los Acuerdos Municipales números 006 y 007 de 2002, de los cuales se citaron en esta providencia las disposiciones pertinentes para la cuestión objeto de decisión.

De igual modo, el Secretario de Tránsito y Transporte Municipal de Popayán con oficio núm. 12617 del 8 de marzo de 2007 allegó al expediente copia integral y auténtica de los siguientes actos municipales (fls. 405 a 416 de este cuaderno):

a) Decreto núm. 167 del 15 de septiembre de 2003 “Por el cual se establecen los horarios de estacionamiento para cargue y descargue en el Sector Histórico de Popayán

, en el cual, entre otras medidas, se  prohíbe el estacionamiento de toda clase de vehículos en unas vías específicas (art. 1º), y se establecen los horarios y las zonas de cargue y descargue de mercancías en el Sector Histórico, tanto para vehículos de dos (2) ejes, como para vehículos mayores de dos (2) ejes.

b) Decreto núm. 006 de 14 de enero de 2005, en el cual pese a que su epígrafe indica que establece los horarios de estacionamiento para cargue y descargue en el Sector Histórico de Popayán, se prohibió la circulación de vehículos de más de 3.5 toneladas en dicho sector (art. 1º), medida ésta que entraría a regir a partir del 4 de febrero de esa anualidad (art. 2º)

c) Decreto núm. 007 de 14 de enero de 2005 “Por medio del cual se establecen los horarios de estacionamiento para cargue y descargue en el Sector Histórico de Popayán”, en el cual, entre otras cosas, se  prohíbe el estacionamiento de toda clase de vehículos en unas vías específicas (art. 1º), y se establecen los horarios y las zonas de cargue y descargue de mercancías en el Sector Histórico, tanto para vehículos de dos (2) ejes, como para vehículos mayores de dos (2) ejes.

Este decreto, a su vez, deroga el Decreto núm. 167 de 2003 y las demás disposiciones que le sean contrarias (art. 6º)

d) Decreto núm. 0040 del 4 de febrero de 2005, por medio del cual se deroga el Decreto Municipal núm. 006 de 2005, acto éste que se apoya en la siguiente motivación:

“ Que los Comerciantes Mayoristas del sector del Empedrado como muestra de acercamiento a la orden judicial, han radicado en (sic) Oficina Asesora de Planeación dos proyectos arquitectónicos con los cuales se busca mejorar parcialmente la situación actual del Barrio El Empedrado.

Que igualmente solicitan sea tenido en cuenta que el proceso de reubicación requiere de una serie de trámites y un plazo considerable, razón por la cual solicitan se les permita el ingreso de vehículos de carga de dos y más ejes para continuar con el desarrollo de su actividad comercial.

Que el día 3 de febrero de 2005, se realizaron sendas reuniones en la Secretaría de Gobierno y en el Despacho del Alcalde Municipal en las cuales se decidió, después de un juicioso análisis, la Derogatoria del Decreto No. 06 de 2005 y la modificación del Decreto No. 07 de 2005, no sin antes advertir el serio compromiso de los comerciantes para el proceso de reubicación.”

e) Decreto núm. 0041 del 4 de febrero de 2005 “Por medio del cual se aclara y modifica el artículo primero y el artículo segundo del Decreto No. 07 de 2005”, en cuanto se refiere a los lugares en que se permite tal actividad.

f) Decreto núm. 00254 del 10 de agosto de 2005 ”Por medio del cual se adoptan medidas para el reordenamiento del transito vehicular en el Sector Histórico de la Ciudad de Popayán”.

Se prohíbe en ese Decreto el parqueo, el cargue y descargue en las vías del Sector Histórico y sitios declarados como Monumentos de Conservación Histórica, de camiones de cuatro ejes clasificados por el Ministerio de Transporte como cuatro (4); el de tractocamiones clasificados como 2S1, 2S3, 3S1, 3S2, 3S3; el de camiones con remolque 2RS, 2R3, 3R2, 3R3, 4R2 y demás clasificaciones o designaciones con mayor capacidad de carga. (artículo 1º).

En el parágrafo único de esta disposición, a su vez, se dispone lo siguiente: “Exceptúense los vehículos de carga que por su contenido, necesidad o destinación, tramiten permisos o autorizaciones especiales ante la Secretaría de Transito y Transporte del Municipio de Popayán, los cuales se concederán en forma transitoria.”

El Secretario de Transito y Transporte Municipal de Popayán con el mencionado oficio núm. 12617 del 8 de marzo de 2007 allegó al expediente copia del oficio núm. 07/SERES T.T. del 7 de marzo de 2007 suscrito por el Comandante de la Policía de Transito de Cauca, en el que se informa a esa Secretaría que el personal adscrito a la sección de Policía de Transito “... ha estado pendiente y haciendo cumplir lo estipulado en los decretos 041 y 254 en el sector comprendido del barrio el empedrado, realizando patrullajes constantes y operativos con el fin de hacer cumplir el horario de cargue y descargue, así mismo haciendo cumplir el no parqueo en las zonas demarcadas como prohibido, es así como se han realizado los comparendos que más adelante relacionó (10 en total)” (fl. 417 de este cuaderno)

De otro lado, mediante la providencia antes citada, se decretó como prueba la documental vista a folios 6 a 66 del cuaderno anexo, de la cual se dio traslado a las partes y al Agente del Ministerio Público Delegado ante esta Corporación, sin que hicieran ninguna manifestación sobre la misma, esto es, no controvirtieron ni tacharon de falsos tales documentos.

Se destaca de dichos documentos el registro fotográfico que, según se señala en el memorial con el que fue allegado, corresponde al Sector Histórico de Popayán, y que está fechado en el mes de marzo de 2006, en el cual se observa el estacionamiento de vehículos de carga pesada en la vía pública. (fls. 6 a 11)

8.- Pues bien, en el anterior contexto normativo, fáctico y probatorio, encuentra la Sala que se encuentra acreditada plenamente la vulneración del derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación, como consecuencia del transito de vehículos de alto tonelaje en las vías del Sector Histórico del municipio de Popayán - el cual fue declarado por el legislador como Monumento Nacional y Bien de Interés Cultural de la Nación -, en las que está prohibida la circulación de tales vehículos, conforme a lo expresamente establecido en el parágrafo 3º del artículo 105 del Código Nacional de Transito Terrestre.

Frente a esa situación, el Alcalde Municipal y la Secretaría de Transito Municipal de Popayán, en su condición de autoridad y organismo de transit, respectivamente, han sido negligentes, pues a pesar del claro mandato de la ley que consagra dicha prohibición han consentido que en ese sector de especial importancia cultural para la Nación circulen vehículos de alto tonelaje.

De acuerdo con los antecedentes reseñados solamente a través del Decreto núm. 006 del 14 de enero de 2005 el municipio de Popayán estableció la prohibición de que vehículos de más de 3.5 toneladas circularan por el Sector Histórico de dicha ciudad; sin embargo, esta medida ni siquiera fue aplicada, pues en la misma fecha en que entraría a regir ese acto municipal (4 de febrero de 2005) se expidió otra decisión de igual categoría, derogándolo, sin que con posterioridad se haya dictado otra norma que, en armonía con lo dispuesto en la Ley 769 de 2002, prohíba el transito de tales vehículos por las vías de ese sector.

Ahora bien, contrario a ello, lo que se observa es la desatención de los postulados que estableció la ley, como quiera que se han expedido distintos decretos municipales que, aunque se fundamentan legalmente (art. 76 de la Ley 769 de 2002), desconocen que la regulación de los horarios para cargue y descargue de mercancías tiene como presupuesto básico que en las vías en que esa actividad se realice sea permitido el transito de los vehículos, situación que no ocurre para los vehículos de más de 3.5 toneladas (a los que se refieren los Decretos 007 y 0041 de 2005) que transiten por las vías del Sector Histórico de Popayán.

Inclusive si se observa con detenimiento el contenido del decreto núm. 254 de 2005 que contiene la prohibición de parquear, cargar y descargar vehículos de alto tonelaje en el Sector Histórico de Popayán (más no de circula o transitar en él), se advierte que esa prohibición es prácticamente inaplicable, si se tiene en cuenta que se establece una excepción a la misma, la cual obedece a amplios criterios, que además son de valoración discrecional de la Administración Municipal, la cual se ha mostrado renuente a cumplir la ley en cuanto tiene que ver con la protección del patrimonio cultural de la Nación.

La Sala no desconoce el hecho de que el referido Sector Histórico de Popayán ha sido objeto de regulación especial por parte de las autoridades municipales, siendo muestra de ello las disposiciones contenidas en los Acuerdos Municipales números 006 y 007 de 2002, a través de los cuales, respectivamente, se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial de Popayán y se adopta la delimitación y reglamentación para el Centro Histórico de Popayán, y que en tales actos se plantearon políticas y programas para la reubicación en otros sectores de la ciudad de los establecimientos comerciales ubicados en dicha zona, los cuales precisamente propician el transito y estacionamiento permanente de vehículos de alto tonelaje.

No obstante, es evidente también que con amplitud han trascurrido los plazos señalados en tales actos para que se cumpla con lo anterior, y hasta la fecha ello no se ha logrado, implementándose tan solo medidas para la regulación el transito en el Sector Histórico de la ciudad, dirigidas precisamente a permitir que se sigan utilizando las vías del mismo por vehículos que tienen prohibida la circulación en él.

El desconocimiento del derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación tiene pleno respaldo igualmente en el registro fotográfico de que antes se ha dado cuenta, el cual, se repite, no fue desconocido por las partes en este proceso.

9.- En consecuencia, la Sala revocará el fallo apelado, para en su lugar, declarar no probada la excepción de cosa juzgada propuesta por el municipio demandado, y para amparar el derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación, ordenando como medida de protección del mismo que, a través de la Secretaría Municipal de Transito y Transporte de Popayán y del Cuerpo de Policía de Tránsito asignado a la misma, se ejerza un control eficaz y permanente sobre las vías del Sector Histórico de Popayán, con miras a que no circulen por las mismas vehículos de alto tonelaje (superior a 3.5 toneladas), de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 105 de la Ley 769 de 2002, imponiendo a los infractores de dicha normativa las sanciones a que haya lugar; así mismo, deberá instalar señales de transito contentivas de la prohibición del transito de vehículos de más de 3.5 toneladas por las vías de ese sector.

10.- Finalmente, atendiendo a la naturaleza e importancia del derecho e interés colectivo amparado en la sentencia apelada, así como a la actuación de la parte en el curso del proceso, se reconocerá al demandante como incentivo la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conforme a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, el cual estará a cargo del municipio de Popayán.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia apelada, y en su lugar dispónese:

1º.- DECLARAR no probada la excepción de cosa juzgada propuesta por el municipio de Popayán.

2º.- AMPARAR el derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación; en consecuencia, ORDENÁSE al municipio de Popayán, a través de la Secretaría Municipal de Transito y Transporte de Popayán y del Cuerpo de Policía de Tránsito asignado a la misma, ejercer un control eficaz y permanente sobre las vías del Sector Histórico de Popayán, con miras a que no circulen por las mismas vehículos de alto tonelaje (superior a 3.5 toneladas), de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 105 de la Ley 769 de 2002, imponiendo a los infractores de dicha normativa las sanciones a que haya lugar; así mismo, deberá instalar señales de transito contentivas de la prohibición del transito de vehículos de más de 3.5 toneladas por las vías de ese sector.

SEGUNDO: CONFÓRMASE el comité de verificación del cumplimiento del fallo de que trata el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el cual estará conformado por las partes, la Magistrada sustanciadora del proceso en primera instancia, y el Personero Municipal de Popayán. El mismo deberá rendir ante el a quo un informe acerca del cumplimiento de esta decisión.

TERCERO: RECONÓCESE a la parte actora el valor equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes  a título de incentivo, el cual deberá ser pagado por el municipio de Popayán.

Notifíquese y cúmplase

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 26 de julio de 2007.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN                      CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

              Presidenta

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA      MARCO ANTONIO VELILLA M.